政府公共服务与责任伦理

摘要：当前国际政府再造运动，社会公平正义问题以及服务型政府建设的发展背景使政府公共服务与责任伦理研究意义日益凸显。其研究不仅具有理论意蕴，更具特殊的社会实践价值。而为了更好落实政府公共服务行为，必须建构政府公共服务与责任伦理落实机制，以有效规治政府行为，提升政府优良品质，根治政府非伦理性行为，为完善政府责任机制与提高政府公信力提供基本的伦理框架。

关键字：公共服务；责任伦理；公共信任；评价体系；专责机构

亚里士多德讲：“只有具备了最优良的政体的城邦，才能有最优良的治理；而治理最为优良的城邦，才有获致幸福的最大希望。”[1](P388 )政府在其自身建构与治理过程中，必须重视自体制建设，通过提升政府的优良品质与提供更优质服务而获致社会幸福。如哈贝马斯指出的：“国家是‘公共权力机关’。它之所以具有公共性，是因为它担负着为全体公民谋幸福这样一种使命”[2](P2)。可以说，提升政府公共服务能力，履行政府公共责任，为公民谋得幸福是政府合法性存在的重要前提，是优良政体的构成要件。但当前我国的政体建设在政治权力重新配置与体制结构转型的双重考量下，政府主体与公民个体之间的冲突关系日益凸显，特别是政治腐败与道德失范现象的不断涌现，引起公民对政府责任机制与权力配置状况的置疑，政府面临角色重塑的治理挑战与信任危机，从而使得政府公共服务与责任伦理研究势在必行。

一、政府公共服务与责任伦理研究背景

当前国内外发展情势使得政府公共服务与责任伦理建设迫在眉睫，具体而言，主要来自三个层面的背景要求：

（一）国际政府再造运动的趋势影响

从全球政府再造背景而论，随着政治经济和社会文化环境的变更以及公共服务活动内容的变迁，政府面临新的治理危机与改革困境，各国试图改革科层制与传统行政范式的桎梏，探索建立政府公共管理与服务的新范式。其中政府再造活动被认为是一场革命性变革而逐步展开，以英国、美国、新西兰等国家改革成效最为显著。美国政府再造大师奥斯本等人认为：政府再造就是改变整个体制的DNA，“对公共体制和公共组织进行根本性的转型……通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程”[3](P14)。为此，以公共性为改革核心的政府再造运动为当前我国的政府转型以及政府公共服务与责任伦理建设提供了改革范例。

（二）国内社会公平正义问题日益凸显

从内部发展情势考量，我国已实现长达30年之久的近10%的年均增长率的“经济奇迹”，国内外普遍探讨“中国模式”的成功经验，然而另一方面，我国目前已进入社会矛盾的突发与高发期。按照美国著名经济学家西蒙?库兹涅茨的倒U理论假说，当前我国经济已经跨入库兹涅兹曲线，社会公平与正义问题日益凸显，如现代社会所呈现的城乡分化、阶层断裂与贫富不均等不公正状态，再加上政府行政弊案的层出不穷，以及政府公共决策失误，政府公信力下降，政府公共权力滥用等非伦理行为大量出现，促使政府与公民结构关系更加紧张，而为了消弭社会利益分配不均状态与公民政府间的不信任关系，政府必须首先提高自身德性，增强内部公正性，如亚里士多德所讲，“公正不是德性的一部分，而是整个德性；相反，不公正也不是邪恶的一部分，而是整个邪恶”[4](P90)。因此，国内发展的不公状态与复杂环境为政府服务方式与治理模式转变提出新的革新要求。

（三）服务型政府建设的必然诉求

“公共服务型政府是以有效促进公共利益最大化为宗旨，以公民为本位或中心，以管理就是服务为理念，以人文关怀、民主、公平、法治、责任等价值为运行基础，以多元参与、合作共治为服务形式，以为社会提供优质、高效、便捷的公共服务为标准的一种政府形态”[5]。从服务型政府建构的内部机理分析，其建设过程是多维度，多视域与多向度的完整契合与统一，其中伦理建设是重要内容。并且伴随现代社会公共问题的急剧滋生，迫使政府逐步展开服务治理模式的转变，强化服务伦理建设。因为公共服务伦理的实践程度直接影响着民众对政府的信任感，当政府存在着高度的信任赤字时，许多政策和作为都将难用更少的执行成本推动，只有更深入理解公共服务伦理对巩固民主治理文化的关键角色，服务伦理规范才会更容易成为所有公共服务者内化的良知和外显的行为[6]。况且政府公共服务与责任伦理的伸张对于未来政府民主体制的运作，政府制度的强化执行与社会公共利益的达成将产生深远影响。

纵观上述现实情势与治理背景，本文结合中国特殊的发展愿景与政治文化系络，尝试建构政府公共服务与责任伦理建设框架，以期为政府伦理建设提供一定学理支撑，渐进提升政府公共信任度与伦理自主性。政府伦理框架是政府施政理念，价值谱系，权力规制与公共利益实现的综合反映。“不管国家的活动空间有多大，都必然存在着一种伦理框架。只有建立在公正、公平、正义、责任或义务等概念基础上的行为才能在政治、社会或经济生活中被广泛地接受。”[7](P115 )并且完善的伦理框架与落实机制可以弥补政府体制设计中的罅隙，为政府伦理建设提供规范化约束与德性化保障。

二、政府公共服务与责任伦理意蕴

新公共服务研究是行政理论发展的最新范式，其范式转变必然要求创新行政伦理研究模式，而政府公共服务与责任伦理研究正是行政伦理研究范式的延伸和发展。从伦理层面审视公共服务概念，“公共服务的提供必须满足伦理的原则，以责任、公平与公道为期许。将人民所托付的权力应用于公共服务的完善上，确保所有必要性的公共服务事项皆能公平的提供。”[8]因此，政府公共服务的提供与完善必须首先满足公正与平等要求，达到公共服务伦理行为之诉求与面向，而使政府“以增强社群生活的共同善的方式提供公共产品和服务，并通过这个方式形成人的品质和公民的美德”[9](P206)。托马斯?潘恩也说到：政体应当永远被视为服务的问题，而不是权利的问题[10](P85)。而政府公共服务与责任伦理主要是政府主体在提供与分配公共服务过程中，在决策制定、政策执行、制度落实以及监督中应诉求和遵循的伦理价值要求，主要涵括责任规范约束体系与伦理标准落化机制，以实现利益共享、责任践履、公平正义与公共伦理秩序为价值目标，体现着社会公共伦理精神的内核。

从理论层面讲，政府公共服务与责任伦理建设须首先明晰伦理规范的价值导向，坚持以正确的价值原则引导政府的行为框架。从某种程度上讲价值体系的失落，容易使社会因失去明确而一致的价值导向具体指示人们应作何种行为，而无法形成普遍一致的价值共识与约定俗成的伦理文化，而导致社会结构的断裂或者倾斜。因此，价值导向问题成为研究的首要命题。国际经济合作与发展组织（OECD）会员国普遍认同的八项最主要公共服务伦理核心价值依序为：客观无私、恪守法纪、诚实廉洁、透明公开、行政效率、公平公正、负责尽职以及公道正义。此核心价值体系亦应作为我国政府公共服务与责任伦理建设的价值坐标。对于政府公共服务伦理价值取向的具体内涵，应主要涵括：公正(目的、核心价值) 与效率(手段) 相整合；社会服务最优化与公共利益最大化；履行公共责任，造就公共信任；重构伦理规范的实践标准等。对于以上四个层面的实质要义，笔者在其他文章已有明确表述，在此不做赘述。

三、政府公共服务与责任伦理研究的实践价值

加强政府公共服务与责任伦理研究不仅具有重要的理论蕴涵，更具实践价值，相信唯有在正确合理的政府公共服务伦理的策近下，才能逐步消减改革阶段的“尺蠖效应”，把政府公共服务过程推向更加良善的境界，从而满足民众的基本社会期待。政府公共服务与责任伦理的现实特质或者社会实践价值主要涵括以下诸方面：

（一）减少政府信任赤字，增强政府公信力

信任作为重要的价值资源，日益成为现代公共秩序得以维系和健康发展的粘合剂，而政府的公共信任更具普遍意义和内在价值。美国社会学家弗朗西斯?福山在其专著《信任》中强调在整个信用体系中，政府的服务信用是信用体系的重心。然而当前我国在体制转轨特殊时期下的道德滑坡，权力腐败，政府弊案现象的存在严重透支了“政府信用”，使政府逐步呈现信任赤字状态，进入“低度信任”社会。所谓的低度信任主要是指：参与者没有统一的目标/价值观；相互间短期特定的义务；支持要计算成本和效益；抵制并阻碍沟通；减少相互依赖；对置疑敏感并以制裁的方式惩罚不履行义务[11](P89)。而以造就公共信任为价值取向的政府公共服务伦理正是推进“低度信任”社会向“高度信任”社会发展的一剂良药。公共信任“不仅应当建立在策略基础之上，还应当建立在稳固的道德基础之上”[12]。通过公共服务伦理的实现，以逐步达到公民对政府公共权力、政府制度和政府伦理规范的普遍信任与支持，提升公民的社会安全感和满足感，正如马克?E?沃伦(Mark E. Warren)所言：“一个能够促进牢固信任关系的社会，也很可能是这样一个社会，它能够给予更少的管理和更多的自由，能够应付更多的意外事件，激发其公民的活力和创造性，限制以规则为基础的协调手段的低效率，并提供更强的生存安全感和满足感。”[13](P2 )

（二）践履政府公共责任，维护政府公共形象

公共责任践履是政府存在的必然要旨，特别是在当前权力授予方式呈现二元化状态，即民主授权与行政授权并行的政治环境下，公共责任的价值意蕴更加彰显。欧文?休斯曾强调：“任何政府都需要建立一套责任机制。这样才能在社会广泛的支持下进行运作。对任何主张民主的社会来讲，责任机制都是基本因素……。要成为民主社会，就需要有一套适宜的责任机制。政府组织由公众创立，为公众服务，就需要对公众负责。”[14](P268)强化责任机制的建制与执行是政府公共服务与责任伦理建设的重要环节，对于政府公共服务建设至关重要。如康德所讲责任“这一概念就是善良意志概念的体现”[15](P12)，“道德行为不能出于爱好，只能出于责任。”[15](P14)落实责任是发挥道德作用与伦理价值的基本诉求，可以有效获得公民对政府的公共信任与支持，更好维护政府公共形象。而政府公共服务与责任伦理的精神特质与结构要旨对于凝聚政府内在合力与外在竞争力，维护政府的公共形象与核心凝聚力具有支撑作用，有助于提高政府内在德性，树立基本道德形象。

（三）促进政府分配正义，实现社会利益共享

分配正义作为衡量社会公平的重要坐标与价值体系，必须得以确定的保障与实现，才能维系基本的社会伦理秩序。罗尔斯讲：所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础都要平等地分配，除非对其中一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益[16](P48)。而考察我国状况，改革开放之初，我国的基尼系数在0.3左右，1990年代中期达0.42，到2010年，已经达到0.48[17]，从城乡看，城乡居民收入比从1978年的2.36∶1，扩大到2009年的3.33∶1[18](P89)，我国的社会分配已进入严重不公状态。而为逐步改变当前社会资源分配不公的改革困境，政府作为公共服务的分配主体，必须调整其角色，以公共服务伦理建设原则为行为导向，渐进改革，逐步推进分配公平化的历史进程。“一种态度、一种制度、一部法律、一种关系，只要能使每个人获得其应得的东西，那么它就是正义的”[19](P265)，为了达到这一普遍意义上的分配公正，必须以实现社会利益共享为前提，唯有满足全体公民的共同利益，才能有效推进个体利益的达成。葛德文讲：“道德是考虑到最大限度的一般福利而确定的行为准则；……任何行政当局可以推行的唯一公正的法令也必须是最符合于公众利益的”[20](P81-82)。卢梭也清楚指出公意“永远以公共利益为依归”[21](P35)，“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量；……治理社会就应当完全根据这种共同的利益”[21](P31)。以实现社会分配正义与公共利益为价值旨归与核心目的的政府公共服务与责任伦理建设，必定对解决当前社会非正义困境与难题提供良好解决路径。

（四）提高政府清廉指数，抵制官员腐败几率

清廉指数(CPI)是“透明国际” (Transparency International)衡量一个国家或地区政府廉洁程度的主要指标，根据透明国际对180个国家进行的数据调查显示：中国在2010年全球清廉指数排行榜中居78位，得分3.5（满分10分），属于严重腐败范围，而2009年世界排名为79。[22]过渡期的中国社会腐败状况严重影响了中国政府的核心竞争力与其在国际中的影响力，极度增加了腐败代价与治理成本。美国政治学家塞缪尔?P?享廷顿曾说过：“某些文化中的腐败现象可能比在另外一些文化中更为流行，但在现代化处于最轰轰烈烈的阶段时，大多数文化中的腐败现象似乎也最为泛滥。”[23](P65)腐败的普遍化不仅威胁到现代化转型期中国的国家地位，同时也动摇着政府的合法性根基，行政学者乔治?弗雷德里克森讲：政权的合法性是公正、平等以及法律执行过程中官员善行的表现。无论腐败的规模大小，都会损坏公正、平等以及官员的善行。因此，腐败会削弱政权的合法性。在此，最重要的道义性问题是把公正、平等和善行确认为最高的道德准则[24](P148)。所以，强化政府公共服务与责任伦理研究对于政府廉政建设，提高政府清廉指数，增强政府道义根基至关重要。并且政府官员唯有提高自身伦理自主性，坚决抵制腐败，展现干净透明，廉洁自律的政府管制过程与公共服务伦理行为，才能满足民主政体的道德诉求与伦理目标，从而稳固政府治理的社会基座。

四、政府公共服务与责任伦理建设路径

政府公共服务与责任伦理建设不能只停留在理论研究与“政治口号”层面，仅依托于政府与公务人员的主观自律还无法保障其效能，关键在于建构政府公共服务与责任伦理的规范基础与实践机理，以形成实践的土壤结构。从现实特征出发，笔者认为其建设路径主要归依于以下三个维度：

（一）建构政府公共服务与责任伦理评价指标体系

政府公共服务与责任伦理规范建设是整个路径建构的首要环节，伦理规范作为伦理价值的依附载体，对政府与公务人员的公共服务行为具有基本的规约作用，美国学者马国泉指出：“一个好的道德规范可以达到三个目的。第一，保持政府公务中高度的道德标准。第二，增强公民对政府官员和政府雇员的诚挚廉正的信心。第三，帮助政府官员和政府雇员在遇到把握不准的情况举棋不定时，做出正确的决定，以免他们无意中公私不分，铸成大错。”[25](P102)但是，当前我国政府公共服务伦理之所以不能根本发挥其伦理功能与规约效用，根本原因是缺乏适合中国发展形态的统一可行的政府公共服务与责任伦理规范与评价体系，从而给公共服务伦理建设带来系列困境，使政府非伦理性行为层出不穷。本文试图从中国现有的伦理现实出发，尝试探索建构初步的政府公共服务与责任伦理评价指标体系。具体而言，政府及公务人员的公共服务与责任伦理规范应包括两个层面，即鼓励积极卓越的有所为有益于社会公众和阻止消极的有所不为而无害于社会公众。在此公共服务与责任伦理规范的基础框架之下，建构与落实政府及公务人员的公共服务与责任伦理评价指标体系，并逐步将两者纳入法律架构之中。从政府层面考量，政府公共服务与责任伦理评价指标体系主要包括核心价值 认同指数、行政公正指数、清正廉洁指数、公共责任指数、公权使用指数、公益维护指数、政府效能指数、政府形象指数、社会监督指数、民众信任指数、民生安全指数等；而从政府公务人员层面考量，其公共服务与责任伦理评价指标体系主要包括核心价值认同指数、行政公正指数、清正廉洁指数、公共责任指数、公权使用指数、公益维护指数、绩效考核指数、道德品格指数、社会监督指数、人际关系指数、民众信任指数、业务素质指数等。以上具体评价指标在其具体衡量过程中还需进一步展开三级指标的衡量，达到伦理标准清楚明确之目的，并逐步纳入法律架构，使决策过程达到透明，公正，公开，促使政府组织与公务人员以此为指引，在特殊情境下能够清楚明晰的及时了解自身权利和义务，正确衡量行政处境，以此来切实强化政府伦理行为。

（二）建立政府公共服务与责任伦理双重规制

为更好保障政府公共服务与责任伦理行为的实现，除建构完善的政府公共服务与责任伦理规范与评价体系之外，关键还在于建立政府公共服务与责任伦理的双重规制，即政府外部规制与政府人员内部规制的相互契合与双重统一。

政府外部规制主要是指政府在公共服务过程中，为保证公共服务的公平公正与透明公开，在健全并落实制度与法规的思维框架之下，通过建构一系列法制化，层次化，体系化与程序化的政府公共服务与责任伦理法律制度，政策标准，行为规范与日常规则条例等，以保障政府公共服务伦理行为与社会公共利益的真实实现。其中，政府公共服务与责任伦理规范与评价体系的法制化是政府外部规制的重要内容。唯有在外部规制的监督，控制与引导之下，才能督促政府公务人员按照基本的伦理标准与道德规范行事，为公共服务的均等化发展提供外在保障。行者学者赫尔曼?芬纳（Herman Finer）也指出：“现今还没有任何东西比基本的政治控制和政治责任更为重要”，“依赖和信任行政人员的良知或主观道德责任感总会导致权力滥用”[26](P126-127)。而政府人员内部规制指公务人员在执行公共服务过程中，在正确道德观与价值观的引导下，能够按照伦理准则的要求审慎行事，坚守自我内在德性与伦理自主性，在心存善念与仁爱，秉持道德良知与道德自律的前提下合理行使自由裁量权，确保其公平公正的公共服务参与，在完成公共服务工作目标的同时，树立道德榜样的典范，合理维系政府与公民的良好社会秩序。康德讲：“道德法则无非表达了纯粹实践理性的自律，亦即自由的自律，而这种自律本身就是一切准则的形式条件，唯有在这个条件下，一切准则才能与最高实践法则符合一致”[27](P34-35)。公务人员身处特殊的工作职位，应在道德价值观的指引下保持高度的道德热忱，在面临困境抉择时，摒弃私人利益，以公共利益之精神服务于广大民众。卡尔?弗雷德里克（Carl J. Friedrich）曾强调：在复杂的现代社会，那种由政治和法律施加的外部控制不足以确保公务员的责任行政，主张培养公务员的“内律”意识和意志力[28](P260)。而完善的公务人员的“内律”意识与道德价值坐标主要包括三个向量：必须建立对公共利益的信仰；必须对其执掌的公共权力以及自己的定位有着充分的自觉；必须确立无私奉献的价值目标[29](P220)。公务人员应以此向量作为行为指导，正确行使职权，才能不断提升自身公共德性，型塑公务人员的伦理行为，即使面临道德困境时也能够作最佳抉择，降低甚至消除道德风险，从而满足政府公共服务伦理的内在要求。

实质而言，实现政府公共服务与责任伦理的理想状态是能切实达到政府外部规制与政府人员内部规制的紧密契合与平衡统一，在伦理规范实施中共同发挥效用，若没有外部规制，个体会因多元价值导向而降低伦理自主性，若没有内部规制约束，个体容易陷入道德困境无法自拔。在此基础上，再以公务人员的道德良心及服务能力作为重点，使其能够“在复杂的价值冲突中合理地区分各种不同价值要求的善恶性质及其价值优先次序，合理选择自己的行为；即使是在缺少外部有效监督的情况下，也能不为威逼利诱所动，自律自尊，保持人格的完整性，进而较好地履行其公共职责义务”[30](P254)。

（三）构建政府公共服务与责任伦理专责机构

国际经济合作与发展组织（OECD）最早要求各成员国建立落实公共服务伦理的八项基础工程：政治领导的认同承诺，有效的法律架构，有效的内在与外在课责机制，可执行的服务行为守则，专业伦理机制和训练，协助性的公共服务工作环境，服务伦理主管组织和积极的公民社会监督机制等[31](P87-91)。而公共服务与责任伦理专责机构建立是落实公共服务伦理基础工程的重要内容，它是建立在政府内部而又独立于其他组织机构的正式部门，具体承担着为公共服务政策和法规制度的调整执行提供伦理咨询、审查监督、教育培训、评估考核等职能，以政府公共服务与责任伦理评价指标体系为重要依据。并且专责机构的设置对于处理政府部门利益与公共利益关系具有重要调试功能，能够更好的监控政府行为，防止公权滥用，明确职权划分，从而顺利协调政府利益与公共利益的关系。

肇始于西方发达国家的伦理专责机构在其实践中已取得显著成效，其成功经验值得借鉴。以美国为例，根据1978年政府伦理法规定，在人事管理局下设立政府伦理局，1989年国会将政府伦理局独立，采用首长制，由总统提名局长，并下设副局长、顾问、行政处、教育处等单位，政府伦理局与遍及行政部门中的129个机构伦理室的伦理官员保持密切关系，试图建立权威性的伦理社群。同时，在其他行政部门同样设立专门的伦理机构，如廉洁效能委员会、检察总长、功绩制委员会，特别检察官办公室等，具体负责检视行政部门的公共服务伦理行为。可以说，以政府伦理局为首的伦理专责机构的设立与完善为美国政府行政伦理建设提供了基本的机制保障。此外，英国的公共机构委员会和公共生活标准委员会，加拿大的公共服务伦理咨询局，日本的国家公务员伦理审查会，新加坡的贪污调查局，香港的廉政公署等伦理专责机构都在政府公共服务行为监督与腐败治理方面取得了良好的效果，充分要求并控制公共服务者在公共行政过程中必须做到无私正直，客观诚实，廉洁负责，透明公开等，以维护政府与公务人员的公共形象和公共信任度。

从我国实际出发，虽然我国已有宪法、公务员法等具体法律架构来引导政府公共服务伦理建设，但是对照 OECD 国家的基础要求与西方国家的成熟作法，显然还很薄弱。为更好的解决中国自己的政府伦理建设问题，可以责成现有政府机构，在给予独立性质的前提下负责伦理落实事宜，如纪委，检察院，人事部门等，或者设置一个专责推动伦理工作的新机构，全力推进政府公共服务与责任伦理的落实统合机制。从伦理检查工作的独立性，专业性，可预知性，及时性和透明性等关键要素出发，选拔有资质和道德能力的委员，以强有力的监管机制，明确和公认的审查标准，操作规程等，给公共服务行为以明确的监管和价值标示，逐步摆脱腐败的阴霾，最终实现政府公共服务行为由形式公正到实质公正的转变，从而巩固政府存在的合法性根基。

注释：

[1] [古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译.北京：商务印书馆,2009.

[2][德]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东，等译.上海：学林出版社,1999.

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[4] [古希腊]亚里士多德.尼各马科伦理学[M].苗力田译.北京：中国社会科学出版社,1990.

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[24][美]乔治?弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福，等译.北京：中国人民大学出版社，2003.

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本文发表于《齐鲁学刊》，2011年第5期