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2009年11月，胡锦涛总书记作出重要指示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，包括建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制。改革开放以来，我国农村经济结构和社会结构、生产经营方式和乡村治理机制都发生了深刻变革。特别是农村民主政治和村民自治的发展，使得传统的党政合一模式被逐步打破，基层党组织的领导核心地位受到直接影响和挑战。如何在深化农村政治改革的进程中，系统总结实践经验，进一步完善村级党组织领导的村民自治机制，已经成为新形势下加强农村基层党组织建设，完善党领导农村工作体制机制的重要课题。
一、实践探索：村民自治条件下村级党组织领导模式综合分析
实行村民自治是中国农村一场深刻的政治变革，它的纵深发展不仅触及了农村传统的组织体制、管理体制和思想观念，而且直接影响着党领导农村工作的体制机制。在推进农村村民自治发展的实践进程中，农村基层党的领导面临许多新矛盾，其中最突出的是村级党组织与村委会并存的“二元权力结构”，[1]导致了党支部和村委会的“两委”矛盾，并引发了基层选举、村级治理等一系列新问题。
针对农村民主政治建设出现的新问题，各级党组织根据农村形势的发展变化，依托村民自治的发展平台，积极探索新形势下发挥村级党组织领导核心作用的途径，并取得了一些重要经验。综合目前各地党组织的实践探索，从整体形态上可以概括为两大类型：
1．现有村治体制框架内的探索：重点解决“两委”矛盾问题
我国村民自治的发展是以村委会选举为突破口的一种基层民主建设方式，包括村民自治的法律规定也是集中在一部《村民委员会组织法》中，这就使得现有的村民自治体制事实上成为一种重心在村民委员会的村治体制，甚至在一定程度上变成了“村委会自治”，农村矛盾的焦点也集中在村委会选举和村级“两委”关系上。针对这方面的问题，各地普遍推广和实行了村级组织“两委”设置交叉任职和党组织负责人“公推直选” 两种主要模式。
村级组织“两委”设置交叉任职模式。主要针对农村村级组织的“两委”矛盾，实行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，“两委”班子成员交叉任职。具体做法是建立农村“二选联动机制”，即在错开“两委”选举时间的基础上，实行“从村支书到村主任”和“从村主任到村支书”两种联动选举形式。 “两委” 交叉任职模式是目前全国各地普遍提倡和推广的模式，也是解决农村“两委”关系的一种最基本形式。
村级党组织负责人“公推直选”模式。主要针对村民自治后，村支部与村委会的权力来源出现分野，村委会由全体村民选举产生、对选民负责，村党支部成员只在本村党员中选举产生，缺乏群众基础、容易诱发“两委”矛盾的问题，实行党组织班子成员通过“公推直选”或“两推一选”的办法，即由群众推荐与党员推荐相结合，由党员选举产生。这种模式被认为是新形势下提高村党支部成员产生方式的民主性和代表性，解决当前“两委”矛盾问题的突破点，也是各地农村基层党组织“制度创新”的重点。
然而，无论是“两委”交叉任职，还是“公推直选”方式，都是在现有体制框架中解决问题的措施，虽然在化解“两委”矛盾，提高党组织威信上取得了一定成效，但只能说是一种应急之策，并没有从根本上解决村民自治发展中的深层次问题。如“两委”设置交叉任职模式，在实践中不仅使一些村级党组织取代了村委会工作，村委会形同虚设，而且使村主要干部权力过于集中的现象更加突出，客观上助长腐败的滋生。许多地方硬性推行的“一肩挑”高比例要求，事实上也很难保证村级民主选举的公平性与竞争性，甚至助长了基层党组织的“操选”、“控选”行为。[2] “公推直选”方式是提高党组织威信的重要途径，但它只是党内选举方式的改革，对农村矛盾问题的解决并没有起到直接作用。
“两委”交叉任职和“公推直选”方式虽说是在现有村治体制框架内的探索，但也存在与现行党内法规不相符合的问题。如实行党组织书记与村委会主任“一肩挑”，就存在着把村委会主任发展为党员、培养为党组织书记的问题，如果村委会主任没有入党要求，甚至不符合党员标准，是否要硬性发展为党员呢？实行“公推直选”方式，同样存在与现行党内选举制度不符的问题，有的学者就提出，这种做法实际上是把党内选举变成了“让农民群众选举党的书记”。[3]
2．突破现有体制框架的探索：着力解决村民自治中的新矛盾、新问题
由于现有的村级治理机制是一种重心在村民委员会的村治体制，因而形成了农村重民主选举，轻民主决策、民主管理和民主监督的问题，导致农村选举成为矛盾焦点；由于村级权力过分集中，村官腐败也开始呈高发态势。现有村治体制的弊端已经逐渐显现。针对这些新问题，近年来各地党组织开始在突破现有体制的基础上进行新的探索，总结了一些新的实践模式，其中最具特色的主要有“青县模式”和“四议两公开”制度等。
村支部书记兼村代会主席的“青县模式”。 [4] 河北青县模式的主要特色是“健全一个组织”，即村民代表会议，并由村党组织书记兼任村代会主席，形成村代会决策、村委会行政治理的新体制。重点“调整三个关系”，即调整村党支部、村代会和村委会之间的关系：党支部由过去直接管理事务性工作，调整到强化政治领导核心作用；村代会对涉及村务的重大问题进行决策，加强对村委会的监督；村委会独立执行管理职权。青县“党支部领导、村代会决策、村委会办事”的模式，较好地解决了党支部、村代会和村委会的关系问题。
发挥村级党组织决策作用的“邓州模式”。 河南邓州模式是以突出党组织在决策中的领导作用为重点，建立“四议两公开”制度。“四议两公开”，即对村级重大事务决策实行党支部提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议决议，决议内容和实施结果公开。这种决策模式，把党的领导与村民自治、党内民主与农民主人翁地位融为一体，既保障了村党组织的决策权，抓住党的领导这个关键，又赋予村民代表会议决策表决权，夯实发扬民主这个基础，对于推进党的领导、依法办事和村民自治的结合具有重要的启示意义。
除上述主要模式外，目前引起社会关注的还有广东蕉岭在村庄设立监事会的“蕉岭模式”，四川仪陇的党支部领导权、村民会议决策权、村委会执行权、村民小组议事权、农民群众监督权的“五权”制约模式，等等。这些新的实践探索虽然形式各具特点，功能各有侧重，但都是从实践出发而不是从现行体制出发形成的村级党组织领导的村治模式，是对目前村级治理偏离的修正性探索。既然是突破性探索，也就必然面临法律的尴尬。如在村内设立村代会主席职位，就与法律规定的“村民会议由村委会召开和主持”相矛盾。“四议两公开”方式，把法律赋予的村委会的民主决策权力变为“两委商议”，实际是降低了村委会作用，而且这种决策程序繁琐，每一件重大事务都要经过“提议、商议、审议和决议”四道会议和两个公开程序，降低了村级组织的工作效率。
突破现有村治体制的实践探索，在现实中也存在许多争议。如有人质疑在“青县模式”中，党支部的领导作用实际上已经被村代会取代，党支部完全被虚化，党支部通过的决议以及农村贯彻上级党的方针政策都要通过村代会这个组织来审议。[5]而“邓州模式”虽然受到中央领导的肯定，但也有学者提出，把党组织的决策权仅仅体现在提议、商议和审议过程中，这样做不仅没有加强农村基层党组织的领导，反而是削弱了党的领导。
二、经验启示：完善村级党组织领导模式的思路原则
综合分析农村党的建设的经验探索，可以清楚地看出，近年来各级党组织在完善村级党组织领导模式上已经取得了重大的进展，尽管各地的探索不同程度地存在局限，理论界也存在诸多争议，但这些经验对于解决目前农村党的建设的深层次矛盾都具有重要的理论和实践价值，对于进一步完善村级党组织领导的村民自治机制具有重要的启示意义。
启示之一：完善村级党组织领导的村民自治机制，必须紧密结合农村发展的实际进行多元化探索。中国农村基层民主政治的发展是一项涉及农村基层治理机制、民主自治权利和党的领导体制等综合因素的复杂系统工程，也是一项具有开创性意义的探索。因此，发展和完善村级党组织领导的村民自治机制，绝不能简单的“一刀切”、一个模式，而是要鼓励大胆探索、大胆实践。只有坚持解放思想、实事求是、与时俱进，自觉地把思想认识从那些不适时宜的传统观念、做法和体制的束缚中解放出来，根据我国农村的实际因地制宜，进行多元化探索，才能创新出有效的基层党的领导方式。
启示之二：完善村级党组织领导的村民自治机制，必须以建立健全科学的村级治理制度为基础。目前我国农村重心在村民委员会的村治体制，使得完善村级党的领导模式的探索往往受制于解决“两委”矛盾问题，无论是改革党内选举制度，还是干脆实行“一肩挑”，最终都会陷入上世纪80年代国有企业解决“两心”矛盾的怪圈——在解决旧矛盾的同时却引发了新的矛盾。应当看到，我国农村民主政治建设本身就是动态发展的过程，需要根据新的实践要求，不断解决现有的制度性缺陷，与时俱进的进行自我完善和提高。因此，当前完善村级党组织领导的村民自治机制的切入点，就是要在系统总结现有经验的基础上，建立健全科学的村级治理机制，不断提高村级治理的科学化、制度化、规范化水平，真正走出一条依靠改革和村级治理机制创新来加强村级党组织领导的新路子。
启示之三：完善村级党组织领导的村民自治机制，必须在村民自治机制内发挥党组织的领导核心作用。农村村级党组织领导，是中国特色农村基层民主政治发展的优势，对于巩固党的执政基础，推进社会主义新农村建设，都具有重要的意义。我国农村基层的权力结构是国家政治制度框架在农村的延伸，但农村村级党组织和村民自治组织的关系绝不简单的就是政权层面党政关系的缩影，而是同我国农村村民自治的政治发展道路紧密联系在一起的。实行村民自治是建设新农村的政治基础和保障，也是确立村级党组织领导核心地位和作用的基础和前提。因此，完善村级党组织领导的村民自治机制的关键，就是必须把坚持党的领导、农民当家作主和依法治村有机统一起来，在村民自治的体制之内而不是之外，有效发挥党组织的领导核心作用。
三、解决措施：完善村级党组织领导的村民自治机制的途径
按照发展和完善村级党组织领导的村民自治机制的思路和原则，当前应当重点解决以下几个方面的问题：
1．健全科学的村级治理机制，完善村民自治的法规体系。我国的村民自治机制实际是一个包括决策权、执行权、监督权在内的完整体制，也是一种权力相互制衡的机制。村民自治的制度化建设应围绕民主选举、民主管理、民主决策、民主监督四个方面进行，形成合力，保证村民自治的良性发展。然而，目前的《村民委员会组织法》，突出强调的是村民委员会的产生、职责和运行，是村委会权力运作的基本法律规范，不仅弱化了村民自治的主体，也相对弱化了村级党组织、村民代表会议、村务监督小组的作用，这与农村村民自治的发展要求不相适应。因此，建议在《村民委员会组织法》的基础上进一步出台《中国农村村民自治法》，从“四个民主”的高度，对村民代表会议、村民委员会、村务监督小组的关系，职责权利等作出具体规定。要在明确村民代表会议是村级事务决策最高机构的同时，健全村民代表会议审议决定村级重大事项制度，实行村委会定期向村民代表会议报告工作制度，村级重大事务决议公开和实施结果公开制度，并赋予村务监督小组相应的监督权。通过完善法律法规体系，真正形成村民代表会议、村民委员会、村务监督小组各司其职、相互制衡、相互配合、共同治理的村治模式。
2．科学定位村级党组织在村民自治中的地位作用。实行村民自治是确立村级党组织领导核心地位和作用的基础和前提。因此，必须把农村基层党组织的领导核心作用与农村民主政治建设统筹考虑，站在推进村民自治的角度定位村级党组织的领导地位和作用。村民自治条件下农村党组织的领导核心作用，从本质上讲就是发挥党在农民群众中的凝聚力和影响力，赢得群众的信赖与支持，使党组织成为农村民主政治建设的直接组织者和领导者。为此，要把党的领导具体贯穿到民主决策、民主选举、民主管理和民主监督的各个环节，具体地讲，就是村级党组织的领导不是在某一个民主环节上，而是要贯穿于村民自治的全过程中，即要在农村民主决策中发挥领导核心作用，在民主选举中发挥政治引导作用，在民主管理中发挥组织协调作用，在民主监督中发挥中坚骨干作用。要在党内法规中对村级党组织领导核心地位作出明确界定，真正形成村级党组织在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中代表广大村民根本利益的新格局。
3．构建科学化的村级党组织领导的基层治理机制。在科学化的村民自治体制中，村级党组织面对的不单纯是“两委”关系问题，而是与村民代表会议、村务监督小组等方方面面的关系问题。从党的领导是政治、思想、组织领导的角度看，村级党组织领导融入村民自治机制的最好方式是通过法定程序担任村民代表会议主席，在选举期间担任选举委员会主任，并直接领导村务监督小组工作。在组织机构上，实行村民代表会议常设制，建立由村两委会成员、村民小组长、村民代表组成的村民议事机构，完善民主决策机制。这种新型交叉任职方式，有利于实现党组织决策权与村民代表会议决策权的有机统一，使村级党组织的领导核心作用具体落实到民主决策、民主选举、民主管理、民主监督的各个环节。党组织书记不直接担任村委会主任，也有利于从矛盾焦点解脱出来，更好地行使监督权力，真正形成以党组织为核心、以村民代表大会为决策机构、以村民委员会为执行机构、以广大群众为监督主体的农村民主政治新机制。
4．健全和完善村级“两委”组织关系协调机制。完善村级党组织领导的村民自治机制，关键是正确处理村级党组织和村民委员会的关系。当前农村“两委”关系不顺的关键是在决策权、执行权上交叉重叠，职责不清。因此，要按照决策权、执行权、监督权既相互分离又有机联系的要求，进一步明确和细化村党组织和村委会的职权范围与工作关系，重点强化党组织的政治领导和决策监督作用，村民委员会只是村民大会的执行机关。在思想上，村级党组织要加强宣传引导力度，做好村委会成员的思想教育工作；在组织上，要通过党组织书记与村民代表会议主席的交叉任职、中共党员通过法定程序竞选村民委员会、村务监督委员会成员等做法，使党组织的决策监督作用在村民自治组织中得到贯彻；在制度上，要建立健全村“两委”联席会议制度、重大决策议事制度，加强村“两委”之间的团结合作。
5．完善村级党组织领导的农村基层组织体系。完善村级党组织领导的村民自治机制，当前的重点是增强党在群众中的凝聚力和影响力，赢得群众的信赖与支持。在村民自治条件下，农村党组织要从传统的以“领导群众工作”为导向的工作模式转变为以“代表群众利益”为导向的新型工作方式，提高服务意识，创新服务形式，构建党组织联系和服务群众工作体系，真正站在群众中间倾听民声，反映民意，代理民诉，化解民怨，以党组织的名义为群众鼓与呼，成为村民利益的直接代表者。要与农村社会结构的变革相适应，在充分发挥党组织自身的政治优势和组织优势的基础上，加强对村级社会组织、经济组织的领导，扩大党在各种组织中的覆盖面与渗透力，真正形成以农村党组织为核心、以村民自治组织、集体经济组织为主体、以群团组织和民间组织为补充的农村基层组织体系。
6．按照村民自治的发展要求，推进党内民主建设。完善村级党组织领导的村民自治机制，必须大力发展党内民主，以党内民主推动农村基层民主。要从突出党员主体地位，发挥党员主体作用入手，完善村级党内民主机制，充分调动党员政治参与的积极性，发挥党内民主的示范带动作用；要完善村党支部选举制度，加大村党组织成员“公推直选”力度，改革选举方式，逐步扩大农村基层党组织领导班子直接选举范围；要建立健全党员大会审议村级重大事项制度，完善村级党务公开制度，建立健全党员联系群众制度，用党内民主的积极成果来带动和推动村民自治。
原载《理论动态》2010.8.10
