王洪平：应制定一部公益征收法

《公益征收法研究》，房绍坤、王洪平著，中国人民大学出版社出版。

在《公益征收法研究》一书的“后记”中，我们曾写下这样一段话：“我们研究公益征收制度的初衷，就是为了探寻加强私人财产权保障的法制之道。作为一项对私人财产权的剥夺制度，公益征收在本质上是与财产权保障相背离的。但二者的对立背反却并非善与恶的不相容对抗，私人财产权保障是必要的，为公益之实现的征收也是必要的。因此，如何平衡私益保障与公益实现、私权伸张与公权控制，就成了评判公益征收之制度设计良好与否的标准。”这段话既道出了我们研究公益征收法的初衷，也清晰地喻示出我们的问题意识：我国的征收问题，病在制度，只有经由制度之针砭而形成“良法”，才是根本的解决之道。

公益征收法在实际操作层面存在不少问题

我们在对公益征收法的研究过程中发现，公益征收，特别是土地征收存在许多问题。在法律层面上，虽制定了许多法律条文，但有些自相矛盾。在实际工作中，一些地方政府假借公益之名谋取私益，还有一些地方急于加快城镇化速度，从而强征农民土地。

1、关于征收，我国许多法律都有涉及，但有些法律体系之间自相矛盾，相互掣肘。不论是宪法还是土管法、房管法、物权法等，都明定征收之目的为“公共利益”，换言之，只有为公益之用才可征地征房。但遗憾的是，我国法律的制度设计，就好比一人在用自己的左手与右手较力，自我顶起牛来。如根据土管法第2条规定，国家只有为了公益需要才可征地，反言之，非出于公益需要不得征地。但其第43条又规定，除个别之法定例外情形（仅限于农村建设），任何建设用地都必须是国有土地。而国家所有的存量土地毕竟有限，伴随着城镇用地的扩张，其结果只能是，为满足用地需要，不论是出于公益目的还是私益目的，基本上只能通过征地来满足。这两条规定实行起来，势必自我掐架、自我消解，其结果就可想而知了。我国征地范围失之过宽、万难控制的症结，此等制度掣肘、内部不调问题难辞其咎。

2、公益征收本是好事，但一些地方却假借公益之名谋取私益。就私有财产权的保障而言，“公共利益”是一把双刃剑，用好了可以防御公权力之不当行使，用不好就可能自伤其身。我国的征收实践已经表明，“公共利益”不再是私权保障的“金钟罩”，而成为了公权行使的“铁布衫”，面对一些地方政府以公益之名所为的任何征收行为，百姓只有披靡的份儿，可谓已无招架之功。何也？症结即在于“假公益”战胜了“真公益”。“公益优先”并没有错，但优先的应是“真公益”而不能是“假公益”。

以“旧城改建”为例，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条将其明定为公益需要。但这一法定的“公益”之需是否一定就是“真公益”呢？在我们看来，却是未必。旧城改建相对于改建前之状况而言，固然对百姓居住环境的改善有所裨益，但一些地方政府热衷于此，恐怕不能用“改善民生”这一点动机来作简单解释，其背后的利益驱动恐怕是真正的原动力。

3、在快速城镇化过程中，对土地的征收也要有限度，要确保18亿亩耕地红线。近十年来，中央政府一直在提18亿亩耕地红线的确保问题，这一政策实际上已经上升到基本国策的高度，具有不可撼动性。但与此同时，中央政府又提出了加速城镇化的发展战略。若细细品味，似可发现，耕地红线的确保与城镇化的发展似是一种“鱼”与“熊掌”的关系，“二者之兼得”理想在实现上颇有困难。对此，国家的应对之策是要求耕地的“占补平衡”，并对此实行指标化的联动机制。于是，在政策的执行上，地方政府为争取用地指标，就出现了近乎于闹剧的“农民被上楼”怪状。若予深究，即可发现，问题的症结还是在于征地制度。如果严格控制征地程序的启动、合理化限缩征地的范围，就可能既防止城镇化过程中的“冒进”，又能有效地确保耕地红线不被突破，实现二者的“对立统一”。

应制定一部公益征收基本法，真正实现征收的公益性

针对上述问题，我们认为应该及时采取有效措施予以补救，否则容易发生比较重大的问题。

其一，为消除法律体系内的矛盾，应制定一部公益征收基本法。宪法的实施靠部门法贯彻。我国宪法已经明定了征收条款（第10条第3款，第13条第3款），但迄今却没有一部统一的征收法与之对应，有关征收的法律条款仅散见于土管法、房管法、物权法等法律中。此种分散立法的模式，极容易造成法律体系内部的冲突与不协调，而要消除此等体系矛盾，统一立法是必由之路。我们认为，我国将来制定的统一征收法，应是一部私有财产权的保障法，而非国家征收权之赋权法和国家征收权之强制实现法。

其二，在旧城改建中，应探索新模式，把政府权力关进笼子里。征收法是控权法，征收法应像一个牢不可破的铁笼，把政府的征收权牢牢地束缚于其中。征收之目的在于公益实现，不论是国家利益还是地方政府的利益，都不能简单地等同于公益。国家利益、政府利益主要体现为财政利益，而在制度定位上，财政利益大体上是地方政府的“私益”。当前一些地方政府热衷于“旧城改建”，正是出于“财政利益之私”的驱动。我国大陆可以借鉴台湾地区“都市更新条例”的做法，在旧城改建中，使公权力尽量退出，而采用股份公司制，由所有的房屋产权人以房屋产权出资，再以公司股东的身份参与旧城改建，改建后腾出的多余建地仍由原产权人以公司形式运营。这一模式，既可保证民生改善、都市更新，又不至于使改建后之土地增值利益完全落入政府的“腰包”，一举多得。

其三，针对城镇化过程中出现的问题，应重构建地使用权市场，慎重对待“小产权房”。众所周知，现行征地制度存在的最大弊病在于对农民土地增值利益的赤裸裸剥夺。而要消除这一不公正状态，就必须从改革土地制度开始，即实施“新土改”。“旧土改”是从私到公的“革命”，而“新土改”只是公有制内部再调整的“变革”。这一变革应体现为城乡一体化土地市场的建立，即放开集体建地市场，使之进入土地一级市场，原则性废除现行的征为国有后再出让的做法，使农民直接获得土地出让的增值收益。城镇化不等于工业化、大楼化，现在各地实行的城镇化模式都是一些“费地模式”。应该对存量的“小产权房”认真研究、慎重对待，其存在是不合理的土地制度的自然结果，而非农民集体的“原罪”。在此基础上，应再进一步强化集体建地的规划审批，更加严格化农用地向建设地的转用。在确保农业生产之基础性地位不变这一前提下的城镇化，才是实现“鱼”与“熊掌”兼得理想的良策。

（作者为烟台大学法学院副教授）