10年文化体制改革一瞥

“改革”是1978年后中国的第一摹状词，它经常捆绑着另一个大词“体制”，如经济体制改革、教育体制改革、医疗体制改革、司法体制改革、行政体制改革，当然还有文化体制改革。每一领域的改革都要涉及两个相关问题：一是“改什么”；二是“改革的理由”。大体看来，这两个问题在我国经济领域相对清楚。改革旧的计划经济体制，代之以社会主义市场经济体制，这已成为多数人的共识。说到改革的理由，大多数人也相信，市场经济体制更能体现科技创新与物质生产的固有逻辑。不过，在其他一些领域中，这两个问题就不那么容易弄清楚。比如教育体制改革，虽然近年来有关部门推出“高校合并改革”、“人才培养体制改革”、“办学体制改革”、“教育管理体制改革”等让人眼花缭乱，但许多评论者认为，不少改革措施其实与教育科研的逻辑是相悖的，甚至渐行渐远。那么文化体制改革是怎样的情形呢？要回答这个问题，依然需要上述两个观察角度：第一，文化体制要改什么；第二，要确定改革的方向，更要深刻认识文化发展的逻辑。

一、10年文化体制改革的几个重要瞬间

我国原有文化体制大体是在上世纪50年代初借鉴苏联模式形成的。在总体布局上，设立行业分层的行政管理体制，并相应建立层层专业的文化事业单位；在结构上，强调单一公有制，全部文化事业单位由国家财政供养；在内部管理上，强调行政命令，缺乏专业评价和同行竞争；在人事制度上，没有人员流动淘汰机制。这样的体制在当时靠行政命令治国的非常时期尚能体现出一定效率，但随着时间的推移，机构臃肿、效率低下的文化事业单位成了国家财政的沉重负担。

上世纪80年代后，在经济改革外溢效应的影响下，改革原有文化体制的呼声日益高涨。国家逐渐开放和培育文化市场，国有文艺院团和一些重要新闻传媒领域率先尝试“事业单位，企业管理”的改革。将近20年的渐进性改革终于为全面展开文化体制改革准备了条件。到世纪之交，文化体制改革开始进入加速发展期。这里我们不妨从这十几年中截取几个“重要瞬间”：

第一，2000年，“文化产业”观念首先得到合法性确认

2000年10月，中共十五届五中全会在《关于“十五”规划的建议》首次提到“文化产业”一词，提出要“完善文化产业政策，……推动有关文化产业发展”。该建议次年被九届人大四次会议纳入《中国“十五”规划纲要》。

从国家政策层面确认“文化产业”的合法性在中国是个大事。因为在传统观念里，“文化”是个全等于意识形态的国之大事，与产业或市场截然对立。所谓“文章千古事”，“一言兴邦、一言丧邦”，这些说法无不给文化抹上了神秘色彩，它们也成为国家全面垄断和代理文化事务的基本依据。但现在人们意识到，大众文化权利的满足离不开文化经济、现代大规模复制传播技术和文化服务等。从根本上说，对文化产品的商品属性或娱乐属性的确认是对旧有文化观念的“去魅”，对计划经济时期旧文化观的解构。它使当代中国文化发展获得了新的起点。

第二，2003：文化体制改革进入试点阶段

文化产业的高调出场，使人注意到文化产品创造所依赖的经济基础、体制环境、社会条件、传播技术所发生的深刻变化，同时意识到原有文化体制严重束缚了现代文化产业的发展。为此，2002年底中共十六大报告明确宣示，要“建立与社会主义市场经济相适应的新的文化体制”。

2003年6月，文化体制改革试点工作启动。北京、重庆、广东、浙江、深圳、沈阳、西安、丽江9个综合性试点省市地区和35家试点单位被纳入试点范围。2005年，开始试点总结，集中出台有关政策文件。2006年1月12日，中共中央和国务院发布《关于深化文化体制改革的若干意见》，发出扩大试点、全面推开改革的信号。

3. 2005：重构公共文化服务体系

2005年10月，中共十六届五中全会《关于“十一五”规划的建议》醒目地出现了“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的内容。经过随后两年的深化，一个“建设逐步覆盖全社会的公共文化服务体系”的政策目标被和盘托出。

从承认文化产业的合法性，到提出重构公共文化服务体系的目标，两者存在着内在的逻辑关联：一方面，文化产业将根本改变国家包办大众文化消费的局面；而另一方面，文化市场的开放也日益凸显出政府在公共文化服务方面的责任。政府需要以转移支付或政府采购方式向特定群体提供必要的文化产品及服务。

中国所以能在新世纪提出建设公共文化服务体系，与其市场经济的快速发展是分不开的。多年来中国财政收入增速远高于GDP和居民可支配收入的增速。1998年财政首次达到1万亿元，2007年达到5万亿元，而2011年则达到10万亿元以上。与此同时，中国在公共文化投入上一直比率较低。如今，政府投资经济基础设施的压力已远比改革开放之初轻松，因而公共财政向公共文化领域倾斜、公共财政“反哺”公共文化，就成为必然的政策选择。

10年来中国文化体制改革的重要瞬间还包括：2009年7月，我国第一部文化产业专项规划《文化产业振兴规划》由国务院常务会议 审议通过。这是继钢铁、汽车等十大产业振兴规划后出台的又一重要规划，标志着文化产业已上升为国家战略性产业；2009年9月，华谊兄弟传媒股份有限公司创业板获准上市，成为内地第一家成功上市的影视制作公司；2011年10月，中共中央推出《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决议》；……所有这些瞬间清晰地勾勒出中国文化体制改革加速发展的上升曲线。

二、文化体制改革成为快速壮大文化国企的强大引擎

文化体制改革千头万绪，但中心环节是具有经营潜力的文化事业单位的转企改制。它的基本思路是：国有文化事业单位转为国有文化企业，国有文化企业成为国家文化产业的骨干，成为国有经济的重要组成部分。

经过长期论证，国家有关部门明确了转企改制的范围。除少部分公益性文化单位继续保留在事业单位序列外，绝大部分经营性的文化单位转制为企业，变身为市场主体，后者涉及出版、发行、影视、演艺、广电网络、新闻网站、非时政类报刊等行业。

转企改制工作自2003年开始试点，2006年扩大试点，2009年后全面展开，产生了巨大的成果。根据《2012：中国国有文化企业发展报告》总报告提供的数据，截至2012年5月底，全国在文化体制改革中共注销事业法人6100家，核销事业编制26.2万个。

在电影领域，全国共有电影制片厂35家，除八一电影制片厂未纳入改革系列、天山电影制片厂保留事业体制外，其余都已转为企业。截至2011年底，全国共有345家电影发行放映单位、435家电影院整体转制为企业。

在图书出版领域，全国共有图书出版社579家（实体社540家、副牌社39家），除23家军队出版社未纳入这次改革系列，少量中央和地方政治性公益类出版社保留事业体制外，其余都已转制为企业。

在艺术表演领域，截至2011年底，全国事业单位性质的演艺院团2251家，经有关部门认定，保留事业单位性质的院团为138家，其他院团都要转制为企业。2012年6月底，已完成和正在进行转制、撤销和划转的国有文艺院团为1852家。

在包括报刊社（含党报党刊）、广播电台电视台、重点新闻网站在内的新闻传媒领域，改革分为两大类。一类是党报党刊社及时政类报刊社，它们在保留事业体制的同时，要将其印刷、发行和广告等经营性业务剥离出来转制为企业。这个发行体制的改革到2011年底基本完成。另一类是非时政类报刊社则要整体转制为企业。截至2011年底，全国共有621家非时政类报刊社完成转制任务。

从国有文化事业单位转制为国有或国有控股文化企业，大大增加了国有文化企业的阵容。1949年到1978年近30年中，全国共成立国有文化企业1425户。而在2003年试点之后的近8年里，国有文化企业便激增4019户，年均增量达到446.6户。就其加速度趋势而言，2003年至2007年期间，国有文化企业年均增加300多家，2008年起年均增加500家以上，2010年接近600家。显然，文化体制改革是国有文化企业发展的强大引擎。

随着国有文化企业阵容的迅速扩大，我国文化产业的产值也在迅速递增。2004年到2010年，国家文化产业增加值从3,440亿元增加到11,052亿元，绝对量增加了7,612亿元，年均增长率为23.6%。

文化体制改革的目标不仅要增加国有文化企业的数量和产值，更要壮大国有文化企业的规模，打造所谓文化航母或旗舰，强化其在中国文化产业体系中的主导作用。为此有关部门大力推动文化企业的集团公司化改革。例如，截止2011年底，经国务院、新闻出版总署或省级新闻出版行政部门批准组建的新华发行集团公司为27家，大型出版集团公司为33家。值得一提的是，自2008年起，有关部门连续举办4届“文化企业30强”评选活动。4届全部入选的文化企业有17家，其中16家是国有文化企业。一些文化国企的主营收入已超过百亿。

虽然取得了不斐的成绩，我国国有文化企业在总体上依然普遍存在着经营规模较小，亏损面大的问题。2011年，全国国有文化企业亏损的有3548家，比2010年的3401家增加了147家。在总共10，365家国有文化企业中，亏损面为34.2%，比2010年的32.8%上升了1.4个百分点。最大的问题是，国有文化企业一家独大所造成的的行业垄断会大大削弱文化企业的竞争。国有文化企业对广电传媒等传播环节的垄断性站位，国家对文化精品的垄断性评价体制，会大大扼杀这个民族的个体文化创造活力。这是违背文化发展的一般逻辑的。

三，未来十年文化体制改革的可能路向

如果把2000年10月召开的十五届五中全会提出发展文化产业的政策性建议看作是我国文化产业发展“元年”的话，2011年就是我国文化产业走向第二个十年的第一年。而对当前文化产业发展总体态势的评估，直接影响到今后10年我国文化体制改革的可能路向。中国社会科学院文化中心的《2012：中国文化产业发展报告》总报告对我国文化产业和文化管理体制的发展态势做了四点描述：

第一，经过10年发展，我国文化市场已从总体“短缺”转向“短缺与过剩”并存，将迎来大规模洗牌和兼并重组浪潮。

直到不久以前，我国文化产业还是个“战略性短缺”产业。近年来，在改革引发的体制性释放和政策性推动作用下，大量资金投入文化领域，一些文化产业领域的产能快速提升。此外，移动互联网和宽带技术的发展也把越来越多的普通文化消费者引入内容生产。这样，文化产品供给短缺的局面在一些文化领域大大缓解，我们开始进入“短缺与过剩”并存的时期。可以预见，经过前一个10年的高速发展，我国文化产业投资高峰期已过，发展动力将从投资转向消费，发展方式将从数量规模型走向质量效益型，大规模洗牌和兼并重组不可避免。

第二，我国文化产业日益从“分业发展”走向“融合发展”，原来由各文化行业主管部门主导的文化产业分业发展模式，将被跨行业的融合发展模式取代。

发端于上世纪90年代的文化产业有一个最突出的特征，那就是以数字化信息技术为基础，由此导致的“传媒汇流”、“混业经营”和“融合发展”对我国现有文化管理体制提出挑战。近年来我国文化产业始终强调要实现“跨行业”、“跨地区”、“跨媒体”、“跨所有制”的融合发展，但由于原体制“行业主管主办”格局难以突破，进展艰难。随着“转企改制”改革的完成，国有文化企业与文化行政主管部门逐步脱钩，成为日益独立的市场主体，这必将在文化市场推动大规模的混业经营和跨界发展，也对我国原有的文化管理体制提出新的改革要求。

第三，我国文化产业将从区域性竞争发展走向统一市场条件下的整体协调可持续发展，地方政府本位的发展模式将为国家层面的、由综合经济管理部门主导的发展模式所取代。

我国经济发展的重要特色是地方政府主导的区域竞争模式，文化产业发展很大程度上复制了这一惯性逻辑。经过前一个十年文化产业高速发展的积累，地方政府主导的发展模式显示出大量低水平重复建设和泡沫化的不良倾向，越来越难以持续。2011年以来，由于宏观经济增速放缓，地方政府的财政能力萎缩，不得不更多地考虑民间投资文化产业，更加关注依靠市场内生动力发展文化产业。在这一背景下，我国文化产业的发展将会在整体空间布局上更为合理，区域特色发展、错位竞争发展将会成为主流。

第四，我国的文化管理体制将从行政性的“行业分层管理”走向面向市场的综合性大部制管理，部门合并已成必然。

无论是融合发展趋势还是建立统一市场体系的要求，都呼唤着传统文化管理体制从行政性的“行业分层管理”，走向面向统一市场的综合性大部制管理模式，没有管理体系上的根本性改变，上述发展趋势都会遭遇挫折，文化行政管理体系中条块分割，职能交叉，效率低下的问题难以解决，产业发展难有空间。在这方面无需更多论证，我们只要看看那些地方政府千篇一律的“文化产业规划”，以及那些挂着来自文化部、新闻出版总署、广电总局、甚至科技部等多个“集聚区”、“示范区”、“实验区”牌子，但是却缺少真正具有原创能力的企业的文化产业园区，就足以说明问题了。

本文发表于《瞭望中国》9月30日