从数量型立法转向质量型立法

我国法律体系形成以后，立法工作应当从数量型立法向质量型立法转变，不仅要考察立法数量，更要关注立法的质量和实效；不仅要有纸面上的法律规范，更要使法律规范真正发挥作用。

以往我国立法工作中存在着“借立法扩权卸责”，立法的“部门保护主义”、“地方保护主义”、重复立法、越权立法，以及“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”等不正常形象，都或多或少地与片面追求立法数量、忽视立法质量有关系。中国特色社会主义法律体系形成后，应当从以下几个宏观维度来把握和提高立法质量。

第一，切实坚持民主立法和科学立法。立法是人民意志的体现，追求民主是现代立法的价值取向，因此立法能否充分保障人民参与并表达自己的意见，能否真正体现最广大人民的整体意志，就成为立法质量高低首要的价值性评判标准。换言之，这实际上是“以人为本”、“人民当家做主”以及“执政为民”等政治话语在立法上的表现和落实，是当代中国立法具有合理性、合法性的重要依据。社会主义中国立法的使命在于充分汇集和表达民意，由人民按照立法程序并以立法的方式作出决策和决定，再通过法律的执行和适用等途径，保障人民意志的实现。立法是否表达了民意，并不完全由立法者本身来评判，而主要应当由人民来判断和认可，由广大人民群众在法律制定出台以后对该法律是欢迎、接受、认同还是反对、排斥、抵制等态度作出检测。凡是遭到人民反对、排斥或者抵制的立法，无论其立法词句如何绚丽、立法技巧如何娴熟、立法逻辑如何严密、立法宣传如何漂亮，都不能认为是有质量的立法，甚至应当视为“负价值”、“负质量”的立法。毛泽东说过，“搞宪法是搞科学”。实现科学立法，要求立法工作应当秉持科学立法的精神、采用科学立法的方法、符合科学立法的规律、遵循科学立法的程序、完善科学立法的技术。坚持科学立法应当尊重立法工作自身的规律，既着眼于法律的现实可行性，又注意法律的前瞻性；既着眼于通过立法肯定改革成果，又注意为深化改革留有空间和余地；既着眼于加快国家立法的步伐，又注意发挥地方人大依法制定地方性法规的积极性；既着眼于立足中国国情立法，又注意借鉴国外立法的有益做法。努力使法律内容科学规范、相互协调。改革开放以来的立法实践证明，只有坚持民主立法，才能保证人民意志、党的意志和国家意志的有机统一；只有坚持科学立法，才能保证立法符合自然规律、我国社会发展规律和立法自身规律的科学要求；只有坚持民主立法和科学立法，才能从根本上保证立法质量的提高。

第二，进一步完善立法程序。立法的利益平衡功能及其民主性价值是靠立法程序来保障和实现的，立法程序与立法实体价值之间，反映着程序正义与实质正义的关系，体现了立法程序对立法价值目标的规制和引导。法律的立、改、废制度，立法的提案制度、审议制度、表决制度，立法公开制度、立法听证制度、专家论证制度、公众参与立法制度以及立法备案审查制度、立法解释制度等，都是立法程序的重要组成部分。这些程序性制度不仅要完备，而且应当符合科学化民主化的时代要求，符合我国国情。立法程序是否科学、是否有利于表达和汇集民意，主要应当通过立法程序的设计和制度安排来解决，使科学与民主在整个立法程序中相互融合、相互贯通、彼此统一，在立法程序的各个环节和具体制度中得到落实。在这方面，有许多成功的经验值得总结，但也有一些做法需要检讨和完善。例如，立法听证是为了听取立法涉及的各方利害关系人对法案的意见、从而协调相关利益关系而设计的制度，但在某些地方立法听证的程序安排和实践中，由于立法信息不对称、立法资源不平衡、立法听证的民主参与不充分等原因，立法听证往往变成了立法民主的“走过场”。又如，在立法表决制度中，由于没有关于对法案逐条甚至逐款付诸表决的强制性规定，而通常是对整部法案进行表决，因此投票者如果对法案中的个别或少数条款有不同意见（反对意见），就会面临投票行为的两难选择：要么全盘否定，要么全盘肯定，而无论哪种选择，都将可能违背立法者的立法意志。

第三，进一步强化立法的可实施性和可操作性。法律创制是人民意志的汇集和表达，法律实施则是人民意志的执行和实现，是使法律由纸面的法变为生活中的法、由文字变为现实的关键。实践是检验真理、同时也是检验立法质量好坏的根本标准。在良法善治的前提下，如果一部法律制定出来后，不能被有效实施、形同虚设，成为一纸空文，那么它的立法质量就无从谈起。法律体系形成后，我国法制建设要解决的主要矛盾将是有法不依、执法不公、违法不究等问题。如果追根溯源，我国某些法律实施不好或者不能得到有效实施，很可能主要是因为立法造成的，由于立法的瑕疵、立法的漏洞、立法的空白、立法的冲突等立法质量问题，导致了法律实施的不作为或者乱作为。例如，某些地方关于禁止燃放烟花爆竹、限制养犬等立法之所以难以实施，甚至遭到群众抵制，很大程度上是由立法缺乏民意支持等原因造成的，很难说可以完全归责于行政机关执法不力或者司法机关司法不公。

第四，进一步完善立法的整体协调性。立法的整体协调性主要强调法律体系、法治体系的协调发展。这种协调发展，一是包括单个法律内部的协调、同位阶法律之间的协调、不同位阶法律法规之间的协调、整个法律体系相互之间的和谐一致。二是包括立法的协调发展，主要指立法机关对法律的适时制定、修改、补充、解释、编纂和废止，通过这些活动使法律体系保持动态的协调发展。所谓“适时”，既可指代立法时机、立法条件成熟与否，也可指代因情势变化而引起法律的制定、修改、补充、解释、编纂和废止。三是包括立法与行政执法、司法、法律监督、法治宣传教育的协调发展，即整个法治体系的整体建构和协调发展。在政治学意义上，立法过程就是政治决策的过程，立法成果就是政治决策的结果。这种决策质量的高低好坏，既影响着法治体系的整体设计和建构，又引导、制约着它的发展方向、发展路径、发展速度和发展质量。因此，当热衷于研究和规划法治政府、司法体制改革、法律监督制度完善等法制建设各个方面的改革时，必须具有宏观的整体思维意识，更多地关注通过提高立法质量来统筹规划和安排我国法治体系的整体改革和协调发展，以避免目前存在的局部改革越彻底、越成功，越背离法治统一协调发展整体目标的弊端。

第五，及时调整立法方略和立法方式。我国法律体系形成后，立法工作应当从“成熟一部制定一部、成熟一条制定一条”的“摸着石头过河”的立法模式，向科学规划、统筹安排、协调发展的立法模式转变，从立法项目选择的“避重就轻”向立法就是要啃硬骨头、迎难而上、攻坚克难的转变，使立法真正成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的艺术，成为在“矛盾的焦点上”划出的杠杠。立法工作应当从以创制法律为主，向统筹创制法律与清理法律、编纂法典、解释法律、修改法律、补充法律、废止法律的协调发展转变，使法律体系的清理、完善和自我更新更加制度化、规范化、常态化，使法律体系更加具有科学性、稳定性、权威性和生命力。

在日常生活中，常常可以看到“百年大计，质量第一”、“质量是生命”等口号，这些口号折射出人们对于高质量日常生活产品的渴望和需求。同样，在政治生活和法制建设领域，立法是特殊的政治和法治产品，立法质量是人民民主和法治生活的生命。立法质量的好坏，直接关涉人民当家做主的政治生活质量的高低，关涉依法治国和社会主义政治文明建设的成败。