公益诉讼：起诉主体应当开放

　　《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》（以下简称《草案》）近日已向社会公开，并广泛征求修改意见，毫无疑问，这是立法民主化的一大进步，值得赞许和推崇。笔者注意到该修正案中有诸多亮点，如小额诉讼程序、诉前证据保全、诉前财产保全、行为禁令等。在修正案中，法律首次明确规定了公益诉讼制度，这也是此次民事诉讼法修改的最大亮点之一。

　　《草案》回应维护公共利益的基本诉求

　　《草案》第8条规定，在《民事诉讼法》中增加一条，作为第55条，该条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。如果这一规定能够得到立法机构的正式认可，将使那些与环境污染纠纷、侵害众多消费者合法权益的纠纷案件没有直接利害关系的机关、社会团体可以利用自己的组织优势、资源优势、知识优势、社会优势，提起并进行有关侵害或损害公益的诉讼，从而有效地维护社会公共利益，改变现实中一些机关、社会团体提起公益诉讼无法可依的“良性违法”状态。可以说，此次民事诉讼法的修正至少在这一点上很好地回应了社会关于维护公共利益的基本诉求，也正因如此，关于公益诉讼制度的规定才成为一大亮点。但笔者认为，针对《草案》，公益诉讼制度的建构还有待进一步完善。其中一点就是提起公益诉讼的主体范围还应当放开。

　　公益诉讼主体应向个人和其他组织开放

　　《草案》将公益诉讼的主体限定于有关机关和社会团体，而没有向个人和其他组织开放。这里的“有关机关”是一种抽象模糊的表达，一般而言应该是指国家机关。从公益的维护与法律监督职能的联系而言，检察机关、环保机关、食品卫生监督机关应当属于有关机关之列。“社会团体”这一概念同样具有一定模糊性，实质问题是，这里所指的社会团体是否包含那些没有经过登记的团体、组织。此处存在一个对于公益诉讼提起的主体，是否应当持一种开放态度的问题。从鼓励公益诉讼、更好维护社会公共利益的角度，似乎应当持一种更为开放的态度。如果以此态度，则不应当对主体加以限制，社会团体就应当包括未经登记的社会团体，也应当包括个人和实质从事社会公益的企业。在现实中，有许多NGO组织因为各种原因并没有在民政部门登记，而是在工商部门登记成为企业，以企业的名义进行相关活动。因此，这些组织也不应当被排除在提起公益诉讼的主体之外。另外，除了机关、社会团体和其他组织有提起公益诉讼的欲望和要求之外，个人往往也有提起公益诉讼的诉求，无论是基于制造社会影响，还是基于社会奉献和关爱。从以往的情形来看，律师是个人提起公益诉讼的主力，有不少律师热衷于公益，也希望利用自己的法律知识和技能，通过司法途径维护公益。虽然不排除律师或其他个人利用公益诉讼提高自己的社会知名度，但通过启动诉讼程序维护公益对于社会、对于法治总是有利的。

　　为私益动机而取得维护公益效果也很好

　　对任何事情都有一个限度或限制是人们的习惯性思维。人们最担心的是，如果不对个人以及那些没有登记的社会团体进行限制，就可能导致公益诉讼的滥用以及放松对社会团体进行监管，甚至由于认可这些组织可以提起诉讼，就有鼓励这些组织发展的疑虑。显然，这种思维还是一种“管控”思维。我们不排除有些个人的确会利用公益诉讼为己谋求私利，公益诉讼也可能会遭到滥用，但这显然不是排除个人和其他组织提起公益诉讼的理由，因为机关和团体同样可能存在私利，只不过表现方式和内容有所不同而已。况且，即使是为了私益的动机而取得维护公益的效果不也很好吗？市场机制就是以同样原理推动社会发展的。公益诉讼的本质是试图通过法律弥补因为政府和市场的双重失灵所带来的缺陷。由于有关国家机关、社会团体与地方政府的各种关联、制约，使得它们在提起公益诉讼的独立性和自主性方面可能会大打折扣，所以，如果我们不在公益诉讼的主体方面向个人和其他组织开放，则公益诉讼的适用性和实际作用就是非常有限的，也就有可能成为一种“模特儿条款”或“装饰性条款”，甚至“植物人条款”。

　　在程序中防止滥用公益诉讼

　　要使公益诉讼顺畅地进行，防止滥用公益诉讼，可以在起诉、受理以及诉讼程序中加以防范，审判机关可以根据个案情形具体予以把握，通过客观认定事实，正确适用民事诉讼法和实体法的有关规定，就可以有效地防止公益诉讼的滥用。当事人欲滥用公益诉讼，就必须要捏造事实，伪造证据，因此也可以通过对伪造证据的违法行为进行惩处，以威慑滥用公益诉讼的人。

　　当然，公益制度的建构除了完善起诉主体外，还有诸多需要明确规定的地方，例如在程序方面，应当具体规定：公益诉讼案件由中级以上人民法院管辖，提起诉讼的种类（禁止加害人作为或不作为之诉、回复原状之诉等），禁止被告反诉，不得调解或和解，不适用一般民事诉讼中的自认，法院可以依据职权收集证据，实行举证责任倒置，等等。没有这些相应的具体规定，公益诉讼还不能有效运行。当然，更重要的是要有一个强有力的司法，没有权威的司法，即使作出了维护公益的生效判决也将难以得到执行，而这可能是公益诉讼所面临的真正难题。

　　（作者单位：清华大学法学院）