从社会政策演变看农民工城市融入

　　农民工是一个规模庞大的群体，在城市务工的农民工多达1.6亿，已成为我国社会经济发展中不可忽视的力量。但现实表明，农民工还没有真正融入城市。这种状况不仅对其自身发展不利，对城市社会乃至整个国家的发展也不利。

　　城乡二元政策致农民工难融入城市

　　农民工之所以不能很好地融入城市社会，其首要原因是城乡二元社会政策即我国长期以来推行的社会政策对农业户口与非农户口给予不同待遇。在过去的30年中，这种社会政策虽有不少变化，但却缺乏实质性的改变和创新。

　　“农民工”这一称呼，可以说是过去30年中国社会政策演变的产物。在高度计划经济时代，农民要成为工人非常困难。改革开放以来，农村不能大规模发展工业、农民不能自主进城或跨区域务工经商的局面逐渐发生改变。起步较早的苏南地区，乡镇企业获得了前所未有的发展，大量农民进入乡镇企业就业，实现了“离土不离乡”的非农转化。早在1984年，长期调查研究苏南乡镇企业的张雨林将这群人称为“农民工”，从此这一称呼开始在社会上流传。“农民工”这一称呼虽带有歧视，但它真实反映了我国农民工的身份状况。农民工虽然是工人，但不同于体制内工人，不能像城镇职工一样享受包括劳动保障、职业培训在内的各种社会福利和政策支持。

　　“碎片化” 政策改革不能彻底解决问题

　　我国的城市社会政策在对待农民工问题上经历了从限制、控制到适度接纳的演变过程，以2000年为界，可将其分为两个阶段。前一阶段对农民工的社会政策主要是以限制和控制为主，农民工在城市就业难，甚至被媒体描绘成城市“脏、乱、差”的罪魁祸首。在后一阶段，政府开始意识到农民工在经济社会建设中作出的巨大贡献。劳动和社会保障部培训就业司2000年在《农村就业促进政策高级研讨会会议纪要》中明确指出，“今后一个时期，要逐步将城市化作为吸纳农村劳动力就业的主渠道，建立新型、开放的户籍管理制度。完善社会保障制度，探讨有利于农民进镇的土地承包政策，降低农民进镇的门槛。要坚决避免简单清退或限制农村劳动力进城务工的做法和倾向”。此后，国务院有关部门陆续颁布了一系列有利于农民工进城的政策。

　　尽管2000年以来，各级政府改变了原有排斥农民工的态度，有关部门积极帮助农民工解决其在城市社会面临的各种问题，社会政策有了明显变化，许多歧视性政策被撤消，但农民工在城市中的社会融入至今仍不理想。主要表现为：农民工身份没有得到彻底改变，虽然一些地方政府不再称他们为农民工，而称为新××人（如新东莞人、新浙江人等），但其身份实质没有改变，即仍不能与当地市民享有同等市民权，其子女不能顺利进入当地公办学校学习，也享受不到当地社会救助、住房保障等方面的社会福利；虽然政策上他们可以加入社会保障，但由于这种保障力度小，既不能为他们提供稳定的生活基础，也不能根据其需要实现社会保障的转移接续，导致其加入意愿不强；农民工就业状况仍很不稳定，其参加就业培训的积极性不高，且培训效果不佳；农民工权益受侵问题突出。农民工在城市中的这种状态被称为“半城市化”，即他们一只脚跨进了城市，而另一只脚还在城外，并未真正融入到城市社会中。

　　社会政策亟待系统改革

　　虽然2000年后城市社会政策与过去相比有了明显改变，但这些政策的改变并不足以促进农民工的城市融入，其原因在于这些社会政策变革的实质并非为了帮助农民工彻底融入城市社会，而仅是解决农民工当前在城市遇到的一些困难，农民工社会政策改革呈“碎片化”特征，即农民工社会政策存在不完整、不系统、不彻底、不配套、不公平等问题。一方面，单项的社会政策改革力度不够，不能给农民工带来明显实惠；另一方面，各项社会政策改革缺乏配套性和衔接性，缺乏相应的制度保障安排，且社会政策在地区之间、城乡之间、中央政府与地方政府之间、政府各部门之间缺乏配合和衔接机制。

　　对农民工社会政策进行系统的、整体性的改革和创新，是更好地促进农民工融入城市、消除其“半城市化”状态的迫切要求。当前我国社会政策改革滞后于农民工融入城市的要求，在一定程度上削弱了农民工城市化的能力，加大了其融入城市的难度。长此以往，将进一步强化农民工作为城市社会边缘化亚群体的弱势地位，使其“半城市化” 状态长期化、结构化，这是一种不合理甚至潜藏危险的社会状态。当前我国正处于经济快速发展的机遇期，应抓住推进城市化这一战略机遇，通过城市化调整城乡关系以及城市内部的二元格局，促使农民工真正融入城市社会。

　　（作者单位：中国社会科学院社会学研究所）