清季财政制度变动研究

　　暨南大学刘增合教授主持完成的国家社会科学基金项目《清末新政时期的财政制度变动》（项目批准号为05CZS010），最终成果为专著《清季财政制度变动研究》。

　　晚清时期是中国各项制度变革的关键阶段。该成果将清代光绪、宣统两朝财政制度的变动作为研究重点，探讨其“变”与“不变”的复杂面相，揭示“财”与“政”在制度变动过程中互有影响、彼此牵制的历史过程。这一研究，既可管窥财政、政治、社会和知识观念在历史巨变背景下交互影响的实态，又能扩展近代财政史研究的范围，揭示近代中国旧制消匿、新制萌生的一般模式。该成果刻意遵循的“人与制度”分析模式将对其他相关学术研究具有启发意义。基本思路和主要内容如下：

　　一、主要内容和重要观点

　　该成果以清季财政制度的变动为研究对象，选取清廷试办财政预算制度作为整个研究的关键基点。围绕这一基点，下列八个问题成为研讨的重点。

　　第一，户部与光绪前期财政旧制的兴革。在光绪朝前期清廷整顿财政的数年间，户部严格推行清欠历年积亏、考成钱粮奏销的行动，督抚、藩司对所属州县官员的财政纪律进行空前整饬，加强了对属员弹劾监管的力度。财政制度规复有两个趋向：一是钱粮奏销规制基本得到恢复；二是州县交代和清亏定制在整顿中得到新的发展，旨在预防州县官员财政违纪的“民欠征信册”制度得以出台；钱粮奏销考成也形成了“奏销册题报与违纪官员具参同时进行”的新规制。为规复解协饷制度，清廷推出中央专项经费制度，以分解地方解款的途径，使之与传统的解协饷制度互相补充，强化了中央财政的调剂能力。

　　第二，“地方”的崛起：晚清外省财政的异动。清代财政史研究中，相关论著大多随意使用“中央财政”、“地方财政”的概念。其实，在咸丰朝之前，地方财政的意识与形态实无其事。无论从收入还是支出方面看，咸同以后，地方财政形态开始萌芽，至光绪后期，地方财政的格局最终形成。研究发现，咸丰同治时期清廷不得已而推行就地筹饷的政策导致了地方财政的萌生；清末外销财政规模扩大显示出地方财政形态已基本形成。“地方财政”作为一个严谨科学的概念，需要探讨其产生的背景，形成的规模以及意识思维的表现方式。

　　第三，清季西方预算知识体系的接引。近代预算知识体系大规模输入中国，并非直线式移植，而是经由日本输入，并加以吸纳改造。当预算制度的优势效应在日本愈加明显后，国内朝野各方引介传播，形成一个知识迁移的中介转换，这是清季引介西方预算制度的显著特点。整个传播过程包括三个层面：首先是一般常识性引介；其次，学理知识引介；再次是应用性知识引介。上述三个层面的传播样态，在庚子前后二十余年间交互分布。时人解释预算知识的重要工具是“西学中源”论。预算知识体系引介中土的过程中，生吞活剥、食洋不化成为外来知识体系引介的主要特征，这或许可以成为测度知识形态变迁的一个典型例证。

　　第四，朝野各方与清理财政。清季财政形势变动最关键的一环，当推宣统年间的清查财政行动，正是这次大规模的财政清查，随后的试办预算才得以实施。光宣之交，清理财政采取的是清廷遣派监理官监督与各省清理财政局清查相结合的思路，希望能清理各省隐匿不报的外销财政。设局与派官是度支部清查财政的主要组织措施。这两个性质不同而又互相联系的环节，均由中央决策实施，前者由各省具体落实，须报请清廷认可；后者则直接由清廷遴选遣派。督抚司道是清季中央进行财政清查的主要对象。在核查财政的过程中，大部分省份督抚、藩司等官员与本省监理官时有冲突，矛盾不易调和。省财政清查的主要目标是全面调查各省多年来形成的外销、陋规等详尽款目及其实际规模。从核查结果看，清季的清查行动仍取得了相当成功。毋庸讳言，由于核查阻力较大，依然存在一些清查不甚彻底的领域，个别款项仍未经揭出，成为清查财政难以避免的缺憾。

　　第五，西方税制与清季国家税、地方税划分。晚清就地筹款政策影响下的税政制度，其主要弊端有三：其一，中央与地方共一财源，并无国家税、地方税之分；其二，各省税制因就地筹款政策的推行而更趋紊乱；其三，中央集权与地方分权的政治矛盾明显体现在税款使用、征税权限和税率确定上。两税划分的实践是在清理财政的过程中逐步展开的。时人划分两税的学理资源基本上来自西方分税制度的知识体系。两税划分的过程中，由于对西式税制学理认知角度差异以及固守本省利益的需要，中央与各省在划分标准、税制分级等方面，显然各有所宗。分税言论的歧异，隐隐显示出改革税制与固守本位的矛盾心态。

　　第六，清季外省财政机构的变动。终清一世，外省财政机构变化较大。清代前期尚不存在所谓的“省级”财政，清季新政期间，制度层面上的“省财政”机构开始出现。省内财政性的局、所、处等机构被逐步裁撤归并，初步形成后人较为熟悉的省级财政机构。这一变动过程相当艰难，阻力之大非今人可以想象。从外省财政机构改制的效果看，一省“财政总汇”的制度架构已初步形成，藩司掌管全省财政实权的目标也有所进展。但机构改革的每一项目标均可视之为新旧交融，甚至不伦不类，新制度容纳了旧人物，新机构充塞着旧传统。究其根因，旧时“例案财政”传统的惰性影响，中央与地方关系尚未理顺，督抚执意维护地方利益的倾向，官制改革的迟滞等，均系不可忽视的牵制因素。

　　第七，西方预算制度与清季财政改制。光绪后期，朝野各方积极引介西式预算制度，希望能取代日益僵化的旧式理财制度。部分省份和机构为缓解财政压力，也不断尝试模仿这一制度。宣统年间，清廷将试办预算作为解决财政困境的制度性措施鼎力推行。预算制度的嫁接并不顺利，删减奏销例案，改良财政收支制度，确定预算方针等均系移植新制度的重要举措。预算新制移植过程中，旧式协饷制度、奏销制度、财政积习无一不成为迎拒新式预算制度的排异性因素，国省财政矛盾在预算编制的过程中空前激化，最终只能形成“旧制未废，新制初立”这样犬牙交错的格局。预算制度引介的实态显示，制度变嬗过程的“常态”恰好是亦新亦旧的中间地带。清廷本希望藉财政改制以挽救命运，却因新旧对峙、人事派分等制约因素，难破僵局。

　　第八，清季督抚与预算制度。宣统年间，清廷推行预算制度移植的成效很大程度上取决于各省督抚的态度。庚子以后，地方督抚对预算制度开始熟悉，在本省积极引入西式预算做法；然而至宣统年间，督抚群体却暗中抵制度支部的预算计划，敷衍预算监督。其态度前恭后倨，耐人寻味。细究其原因，首先基于中央与地方财政二分的现实；另外，庚子以后清廷极力推行中央集权行动，导致督抚固守一隅之利的欲望更趋明显。各省疆臣对预算编制、预算监督、预算实施等环节施加各种影响。各级议政机构虽积极实行预算审议和监督，但在督抚和枢臣的敷衍之下，这一努力难具成效。督抚群体此类作为，严重制约了清季预算移植的制度效应。

　　二 、 学术价值和社会价值

　　该研究的学术价值和社会价值表现在很多方面，以下三点尤为重要。

　　第一，研究财政制度嬗递可以很大程度上反映清季各类制度变动的面相。近代中国各项制度变革过程中，既存在复杂的变动异数，又有今人难以觉察的不变面相，亦新亦旧、不中不西或许是过渡时期制度变动的常态，全然趋新与全部守旧反而不符合历史的实态。清季财政制度变动，虽由清廷诏令启动，然各省举措不一，标准各异。清廷初定的改革意愿和设想，实难以全面贯彻，制度改革最终形成不新不旧、童牛角马的中间地带形态。历朝历代典章制度兴废存亡，多有类此者。因此，清季财政规制嬗递个案在各类制度演进史上，实为绝佳典型，可在很大程度上反映各类制度变动的常规面相。

　　第二，可以从财政视角反映政治，以财政规制兴革折射近代政治变嬗的影像。财政是政治的延伸，是政治的外在形式之一。研究财政制度兴替存革，实际上也是探求清季政治制度变革的一个途径。清季各省督抚、各府厅州县官员、清廷上层以及度支部官员的行事方式与利益取向均可由制度变动方面得以显现。这些政治层面的信息，若仅从其他课题研究，必然难以完整系统地解释清楚。

　　第三，清季财政制度变革，为今天改革开放条件下各个领域的改革事业提供了鉴戒。尤其是在制度改革的方向、时机和力度等方面，清季改革的成败，依然是历史给今人遗留的一笔宝贵财富，值得认真研讨。昨日改革事业的兴废存亡，处理矛盾和协调利益的做法，应该引起今天各级改革者的警觉。