中国城市社区法制建设

　　天津市委党校、天津行政学院刘书祥教授承担的国家社会科学基金项目《中国城市社区建设法制化问题研究》，于1998年立项，2003年11月结项，其最终成果形式为专著。课题组主要成员有：李国旗、邸洪旗、庞世耀等。现将该成果的基本内容和主要观点摘编如下：

　　该成果在对上海、北京、天津等大城市的社区建设实践进行调查研究的基础上，突破以往大多从社会学角度研究城市社区的传统，以马克思主义法学理论为指导，从法学的视野，对我国城市社区法制建设的历史、现状，以及如何进一步加强城市社区法制建设，逐步推动城市社区建设法制化进程等问题，进行了系统的研究，提出了自己独到的见解，并在一些方面有所创新和突破。

　　一、城市社区法律制度体系构建的立足点

　　当前，从中央到各级城市，都把“小政府、大社会”作为城市社区建设发展的方向和目标。然而，从各个城市对城市社区建设所采取的一系列措施和方法，以及社区发展的实际情况看，并未朝着确定的方向和目标推进，相反却朝着强化政府权力的方向而发展，社区建设各级领导和各个城市都在强烈呼吁，在城市社区要加大政府管理力度，加强政府的力量。特别是针对各个大城市普遍推行的“两级政府、三级管理”，或有人倡导的“三级政府、三级管理”，就是要把街道办事处建成“一级政府”或“准政府”。

　　面对街道政府职能和管理范围急剧扩大之现状，城市社区建设理论研究者和实际工作者们都感到困惑，也不能自圆其说。该成果认为，我国城市社区的发展应划分为三个阶段，即第一阶段是“强政府、弱社会”，第二阶段是“强政府、强社会”，第三阶段是“弱政府、强社会”。城市社区建设是一个由“强政府、弱社会”到“强政府、强社会”，最终达到“弱政府、强社会”（即“小政府、大社会”）的长期发展过程。目前我国城市社区建设正处于由第一阶段向第二阶段过渡时期，并且第二阶段是我国城市社区建设由“强政府、弱社会”向“小政府、大社会”目标发展的一个必经阶段。犹如我国要建成发达的社会主义国家，必须经过不可逾越的社会主义初级阶段一样，是一个相当长的历史时期。在这一阶段，从城市社区权力结构看，将打破过去以国家行政权力为核心的纵向单一的权力结构模式，而形成一个纵横交错的网络型权力结构模式。从城市社区组织结构看，将由单一的政府行政性质组织，逐步形成一个由行政组织、社会团体组织、社区居民自治组织、其他企业事业组织共同参与社区管理，并相互支持、相互协作、相互吸取的组织结构。这一时期既要积极扶植社区的社会力量，同时也必须加强政府对社区管理和支持的力度。城市社区法制建设，特别是城市社区法律制度体系的架构，法制建设各个环节的目标和任务，也都必须立足于这个阶段进行设计，并付诸实施。超越或滞后于这个阶段，都将不利于城市社区法制建设，并且会给社区建设带来不良后果。这一结论对于从各个角度、运用各个学科的理论研究社区建设都会有所启迪和帮助。

　　二、城市社区法制建设的重点

　　第一，加快立法步伐，健全城市社区建设法律体系。健全的社区建设法律体系是推进城市社区法制建设的前提。目前我国城市社区建设的立法工作严重滞后，如现有有关城市社区街道办事处的法律规范，是1954年第一届全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》，21世纪的职能和任务，20世纪50年代的法规。由于该条例名存实亡，又没有新的法律规范，使得街道办事处职能错位、事权脱节、任务繁重，社区各种力量形不成合力，造成了社区工作混乱。作为规范城市社区居民自治组织的《城市居民委员会组织法》，虽然自1989年通过至今只有10多年的时间，但是，10多年来，随着社会主义市场经济的提出和逐步建立，城市建设飞速发展，居民委员会在社区建设中的地位、作用、任务、职能都发生了巨大变化。由于法律滞后，使得居民委员会难以实现自治、权责利不统一、居委会与社区各组织之间矛盾突出，直接影响居委会作用的发挥。该成果从纵向、横向、社区运行机制等方面，勾勒出了我国城市社区法律制度体系的基本框架和结构。特别是为尽快制定新的《城市街道办事处组织法》和修改《城市居民委员会组织法》，提供了可行性意见、建议和具体的法律条文草案，对国家立法机关制定和修改有关法律，具有重要的参考价值。

　　第二，建立城市社区执法体制，规范社区执法活动。随着我国经济的发展，各个城市建设速度日益加快。然而，城市管理秩序混乱、市容环境脏、乱、差，是各个城市普遍存在的问题。造成这种现象，与以往城市管理“条块分割、条条执法”有着很大关系。为此，应当改革城市执法体制，建立以“块”为主的城市社区执法体系，明确社区执法主体及其职责权限，规范社区执法活动，从而适应现代化大都市社区建设工作的发展。该课题在总结各个城市执法实践的基础上，提出了社区执法的概念，并阐述了如何建立城市社区执法体制，推动城市社区执法活动有效开展等问题。

　　三、城市社区应走依法自治的道路

　　城市社区居民和社区组织依照社区建设的法律、法规，决定和管理社区事务，依法进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，既是我国社会主义民主政治建设的要求，也是发达国家和地区城市社区建设，特别是依法管理社区的成功经验和做法。

　　1．城市社区自治主体的权利和义务。城市社区依法自治，实际上是社区自治主体依照法律的规定，行使自治权利和履行自治义务的活动过程。城市社区要实现依法自治，必须明确社区建设主体的权利和义务。一方面，城市社区依法自治，首先必须做到有法可依，而确定法律关系主体的权利和义务，是制定法律的基础和前提条件。城市社区法律制度，正是通过规定社区自治主体的权利和义务来调整社区各种社会关系的。另一方面，只有明确了社区自治主体的权利和义务，才能增强社区自治主体的自治意识，从而使其正确地行使社区自治权利，自觉地履行社区自治义务。该成果系统地归纳和概括了作为社区自治主体的社区居民和居民委员会在社区建设中应当享有的权利和必须履行的义务:社区居民有参加社区自治组织的选举权和被选举权；有权提请居民会议撤换居民委员会成员；有权参加社区居民会议，对社区建设发表意见；有权依法成立和参加社区社会团体组织；有权排除他人非法干扰和破坏居住安全的行为；有权对社区事务进行监督；有权对社区各种组织和个人侵害其合法权益求得赔偿；有权接受和选择社区服务对象；有权得到社区救助；有权参加社区文化教育以及在社区享有的其它权利。社区居民应当遵守社区建设的法律、法规、政策和街规民约；遵守社区公共道德，维护社区公共秩序；维护社区环境卫生，爱护社区公益设施；参加社区公益事业和志愿者服务活动；参与社区救助；接受社区教育以及在社区应当履行的其它义务。社区各个社会组织也都应依法行使其权利，自觉履行其义务。

　　2．城市社区依法自治的方式和途径。实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，是城市社区依法自治的目标，而社区居民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是实现城市社区依法自治的方式和途径。一是民主选举。城市社区自治组织的选举，必须真正体现社区居民的意志。尽管法律规定社区居民委员会可以实行居民代表选举，但许多城市社区政府组织随意确定居民代表，使选举流于形式，实际剥夺了社区居民的选举权，因此居民对居民委员会缺乏认同。城市社区居民委员会及其他社区社会自治组织，应当在坚持直接性、普遍性、平等性、公开性等原则的基础上，真正由居民自己选举组成。二是民主决策。城市社区中与居民利益有关的重大事务，应由社区居民参与决策，由居民来决定自己的事情。国家各级立法机关制定有关城市社区方面的法律、法规，要广泛听取社区居民的意见；城市社区建设中的重大事项，要吸收居民参与决策；城市社区各种社会组织，特别是服务组织的建立和进入，社区居民有选择和决定的权利。三是民主管理。城市社区的公共事业、社会事务，应由社区居民来行使管理权利，进行自我管理。居民通过参加社区居民会议、居民委员会、居民小组、各种专业自治协会，通过制定和遵守社区居民公约，开展各种形式的社区活动，来参与社区管理。四是民主监督。这既包括社区居民对社区自治组织的监督，也包括社区自治组织对其成员的监督；既包括社区自治组织之间的相互监督，也包括社区居民之间的相互监督。只有通过民主监督，才能约束社区自治主体正确地行使自治权利，自觉地履行自治义务，从而保证社区依法自治活动的有效开展。