深化国有企业改革的政治性制约因素及疏理对策

　　山东社会科学院鲁仁研究员承担的国家社科基金项目“深化国有企业改革的政治性制约因素及疏理对策研究”，于2000年立项，2003年7月结项，其最终成果形式为研究报告。课题组主要成员有：刘爱荣、施裕壬。

　　该成果认为，20多年来，我国国有企业改革取得了巨大成就，国民经济结构获得了巨大改善，同时，国内国际形势也使继续深化国企改革的急迫性和复杂性加大了。当前，制约国有企业深化改革的主要是若干政治性因素，其中，意识形态和行政管理体制两个方面最为突出，亟需下功夫予以疏理。

　　一、实事求是，与时俱进，总结历史经验，瞻顾世界大势，进一步破除与计划经济相适应的意识形态的禁锢，从所有制问题入手，按照建立竞争性市场体制和多种所有制经济共同发展的目标取向，积极、稳妥地推进国有企业改革。

　　（一）国有制并不等于社会主义。国民经济中国有经济比重大小无关宏旨。国有制古已有之，性质各异。我国古代的盐、铁、酒专卖，1657年英国创设的邮政局，1810年法国成立的烟草专卖局，等等，均属国有企业。20世纪曾在全球两大阵营及众多不同社会制度的国家屡屡掀起国有化浪潮。是社会制度决定国有制的性质，而不是相反。在现代，国有企业一般是政府履行社会管理职能的工具，首先注重的是国有企业的社会效益、公共效益、长远效益以及对国民经济的引领作用，而将其经济效益和近期效益放在其次。搞好国有企业，一需有灵通的信息机制，产、供、销，人、财、物的各种信息能够及时发散、传输和反馈；二需政府官员、企业管理者和生产者具有相当高的道德水准，国而忘家，公而忘私。在人类社会发展的现阶段，此种物质和精神条件尚不充分。所以，在较长的一段时期内，国有企业在国民经济中的比重必须适当。一次大战后，经过国有化、私有化几个反复，到20世纪与21世纪之交，外国的国有企业在国民经济中的比重，一般都在20%以下：美国不足5%；法国18%，西欧最高；前苏东地区已由1990年以前的90%以上剧降至20%左右。20世纪二、三十年代的苏联大规模国有化委实功莫大焉，但将它“升华”为某种模式，以政权力量强行推而广之，其后果是举世周知的。当年苏东各国高度中央集权的国家政权并没能保住雄踞垄断地位的国有制；控制国民经济命脉的国有经济，也没能保住长期垄断政权的那些政党的执政地位。在20世纪，几次科技革命没有首先在国有经济比重最高的国家发生；那里的人民生活水平和政治文明程度也难说是最高的。

　　研究国有企业改革问题，应准确把握马克思主义关于生产力与生产关系之间辨证关系的学说，突破唯所有制论，高度重视解放和发展生产力，把发展当作执政兴国的第一要务，把“三个有利于”和“三个代表”当作行动标准和努力方向，激发人民群众的历史首创精神，跟上全球化的步伐，尽快使国有企业在全面建设小康社会的进程中发挥与其所占资源相称的作用。

　　（二）在我国现有政治经济条件下，公有制的主体地位不会动摇。应大力落实中共中央的正确决策，创造公有制的多种有效实现形式，这将使我们在经济上、政治上获得宝贵的主动权。公有制也是古已有之，性质各异。我们认为，根据我国当前的国情，一个经济单位同时具备下述三个条件即应定性为“中国社会主义公有制”单位：第一，产权是多元化、社会化的，其中，或者全部是社会主义性质的投资主体，或者社会主义性质的投资主体居主导地位。第二，具有协作性、联合性。这包括资本联合、劳动联合，以及资本、劳动与技术的联合、协作。各个行为主体均应参加该经济单位的脑力或体力劳动。第三，其生产经营活动符合宪法、法律和国家政策规定的中国特色社会主义发展方向，并能够接受国家的监督和宏观管理。据此，我们认为，下述企业应是中国社会主义公有制的：①国家控股的各类合资和合作制企业。②集体所有制资本控股的各类合资和合作制企业。③社会主义公有制单位之间各种形式的合资、合作企业。④劳动者股份合作制的企业，比如职工按股份合作方式购买的原属全民所有制或集体所有制的企业。⑤代表公众的投资基金、养老金基金、社会事业基金、保险公司、信托投资公司等法人为主要持股者的大公司。⑥依法设立、合法经营的有限责任股份公司。⑦若干社会主义建设者依法兴办、照章纳税、接受国家监督的合伙企业。合伙人中，父子、弟兄、姐妹等血缘亲属不能占主体或主导地位。……这七种已出现的公有制形式，应由国家的法律、法规或政策予以确认。随着改革的深入、开放的扩大、思想不断解放，聪明智慧的13亿中国人民，肯定会创造出更多适应形势要求的社会主义公有制新形式。

　　应当确信，我国公有制的主体地位稳如泰山。第一，中国共产党与时俱进，保持着先进性，因而执政地位坚实。而国家政权的性质对所有制具有决定性的意义。第二，马列主义理论和实践均表明，土地的所有制在一国经济制度中具有决定性的意义，而我国宪法明确规定，全国城乡土地均属公有。第三，国有经济控制着国民经济命脉，主导地位十分牢固。

　　二、尽快将中共中央关于“到2010年国有企业改革和发展的主要目标与指导方针”法律化、具体化，坚持“抓大放小”，“有进有退，有所为有所不为”，从战略上调整国有经济布局。凡能够非国有化的企业一律非国有化；凡是非国有不可的企业，要加速建立现代企业制度。

　　(一)立即着手核查、界定必须由国家经营的行业和产业，在此基础上制定法规和具体政策，将原国有企业的70%以上逐步实行非国有化。1、国有经济分布过宽，战线过长，整体素质不高，资源配置不尽合理，不利于国民经济的健康发展。经过20多年改革，国有经济的分布结构与市场经济下国家应有的功能仍然很不适应。2、经过科学论证，制定法规和政策，将国有经济何者进，何者退，何者为，何者不为，强制性地落到实处。我们认为，首先应从国家和省(市)的人大、政府、党委、政协和研究机构中，抽调若干对国企改革具有一定实践经验和理论基础的人组成班子，最好是在相关一级人大的一位主要负责人的主持下开展工作。考虑到目前党风、政风中一些不尽如人意的情况，这种班子应统一部署对全国国有企业的清查核实，A省的人员最好是到B、C……等省市去做这项工作，最好也请一些记者随同报道。这种班子应将该进、该退、该为、该不为的国有经济部门核查清楚，构筑进退通道，确定处理各种相关问题的步骤和办法，然后草拟法规政策，经立法或决策机构批准后，强制性地贯彻实施。只要不是中共中央1999年9月《决定》中所述涉及国家安全、自然垄断、提供公共产品和服务的行业，只要不是支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，应在2010年以前一律使之非国有化。3、战略改组的作法。在2010年以前将70%以上的国有企业实行非国有化，无疑是经济体制转轨的重头戏，操作难度极大。匈牙利学者亚诺什克奈认为，大多数国有公司应出售。国有资产必须主要出售给企业外的投资者，对出价合理且承诺继续投资于公司的买主优先考虑。如果买主是内部人，价格也不能优惠。俄罗斯那种国有资产免费赠送的分配方法必须禁止。我们建议：①抓大放小，先小后大，节节推进非国有化。②国家政治权力机关应对各种所有制经济一视同仁，使之在市场经济中平等竞争。③加快社会保障体系建设。④尽快完善市场机制，健全市场体系。⑤政府须首先规范自身的行为。

　　（二）对必须保留的国有企业进行制度创新，使之充满活力。

　　1、今后我国国有企业的治理结构选择。

　　（1）对于同国家安全特别关系密切的企业，如造币厂、先进武器制造厂之类，仍须由国家独资兴办、直接经营。

　　（2）某些生产公共品、具有较大外部性（即社会经济效益）、预算支出弹性较大因而非国家投资不可的企业或项目，如大江大河的治理，防风固沙防护林工程，城市的水、气、绿化、美化工程，等等，可借鉴国外的经验，采用租赁、招标承包、计划合同等办法。

　　（3）国家必须保留的国有企业，一般是大型或特大型的，均应进行多元股权结构改造，大量引入非国有的法人股东或个人股东，有些企业则应将单一国有股东变为多元国有法人股东。

　　2、国有企业应真正解决政企分开、产权清晰问题。

　　（1）关于“产权清晰”。

　　产权是一个古老的命题，中国秦汉以前和古罗马业已提出。现在，无论哪个“主义”，哪个学派，多数人有一个共识：人类社会现阶段的“产权”应被理解为一个“权利束”，它是法律规定的以所有权为基础的包括所有权、控制权、使用权、支配权、收益权等等在内的多项财产权利的集合。这个定义是对人类社会现存财产关系的一种客观描述。所谓产权清晰，应是一系列关于产权关系的有机而明确的制度安排。也就是说，所有者与经营者都应是人格化、具体化的，他们都有产权。所有者掌握所有权，这是基础；经营者拥有使用、支配等权能，与企业构成利益共同体。所有者和经营者各自的责、权、利必须在国家宪法和法律的范围内由合约加以明确规定。权利与风险必须是对称的，双方各有一定的剩余索取权。资产（含国有资产和其他股东的资产）受到损失，必须有具体的人或机构为之承担刑事、民事或道德、能力等方面的责任。这一切，均应公诸社会。

　　（2）关于“政企分开”。

　　“政企分开”是深化国企改革的关键问题之一，中央早在1979年就提出来了，迄今尚需努力。许多人都谈到过“党政企一体”的问题，这涉及政治体制改革，兹事体大，须在国家现代化建设进程中，逐步加以解决。无论如何，客观规律和富于创新精神的中华民族肯定会把国有企业改革步步推向深入。