电子政务——信息时代的政府再造

　　中山大学蔡立辉教授主持的国家社会科学基金项目《信息时代、WTO与中国政府管理对策研究》（批准号为02BZZ012），最终成果为专著《电子政务：信息时代的政府再造》。课题组成员有：罗笑南、林景峰、郭巍青、陈文理。

　　从行政生态学的观点来说，信息化、经济全球化、管理民主化以及WTO的加入，构成了当代中国政府公共管理环境变迁的一个日益显著的特征。在这种社会环境条件下，随着现代科学技术的推动和城市化进程的加快，各个国家之间在市场、信息、技术、人才、资本和其他经济资源方面的争夺日趋明显，竞争日益激烈。原来表现为分散的、以企业为主体的竞争正在逐步发展成为集中的、以政府为主体的竞争。因此，要使国家利益、区域利益最大化，使一个国家、一个地区在国际市场上经常处于有利地位，最重要的就是要有一个让公众充满信心的高效政府；而要形成一个让公众充满信心的高效政府，就要提高政府的竞争能力，提高政府的管理效能和对社会的服务质量，提高政府政策操作的技能和水平，最关键的就是要实现政府管理创新。

　　一、研究成果的主要内容

　　该成果以信息时代和中国加入WTO、处于社会转型时期为背景，以政府管理实践中的效率、行政能力、业务流程优化和政府服务质量等基础性问题的研究为导向，以揭示问题、分析论证问题和探索具有可操作性的解决问题的对策途径为主要内容，以构建中国特色的政府管理创新理论和方法、提高政府管理效能与服务质量为目的。主要内容体现在以下几方面：

　　1、在基本理论层面上，该成果系统研究了电子政务建设与应用的理论与实践，综合分析与评估了以往电子政务理论研究和建设实践中存在的问题。特别是通过电子政务所内含的现代信息技术应用与政府再造的关联性研究，揭示了电子政务在实现政府管理创新、优化行政业务流程、重组行政组织结构、合理配置行政职能和实现科学决策等方面的具体途径及其解决方案，揭示了电子政务在政府公共管理和社会服务方面的功能与价值，揭示了当代中国电子政务发展的趋势，从而进一步丰富和拓展了电子政务研究的理论内容。

　　2、在基本方法层面上，该成果注重跨学科的渗透与交叉，打破了以往电子政务研究中单一的学科取向；注重借鉴国外哲学社会科学研究的有效方法，注重实证研究和社会调查方法的运用，注重定性研究方法与定量研究方法、规范研究与实证研究相结合，注重价值理性与工具理性的有机统一，通过案例分析、调查研究、文献资料研究和比较分析等实证研究方法，有效支持了电子政务建设与政府再造关联性的系统研究，并深入揭示了以社会需求为导向的电子政务，其推行和应用的程度都应与社会经济发展的程度相联系、分步实施、逐步推进的建设发展规律。

　　3、在基本应用层面上，该成果系统研究了现代信息技术与政府再造有机结合的具体途径和技术支撑、电子政务的具体应用、行政业务流程再造的基本原理、各类行政业务应用系统的建设方法、电子政务所涉及的政务与技术标准规范、“一站式”政务管理与公共服务模式、电子政务建设规划、中国电子政务建设与应用的策略选择和发展走向等内容，为创新政府管理、优化行政业务流程、规范行政行为、提升行政能力、提高政府服务质量，使政府公共管理更加具有科学性、协调性和民主性，提供了有效应用途径。

　　4、在具体操作层面上，该成果系统研究行政业务流程再造的方法，并系统揭示了行政业务流程再造的指导思想与意义。行政业务流程再造就是要突出行政业务流程的自动化处理这个环节。行政业务流程的自动化处理就是要充分利用各种电子技术，实现管理过程各个环节事务的计算机自动化处理和政府内部事务的网络化办公。每一项工作或业务处理都具有一个完整的流程，围绕事务的处理将所涉及的各个部门或管理人员、各个环节、资源配置进行有效整合，形成为一个具体的流程。由发起者发起流程，经过若干各部门和环节的处理，最终到达流程终点。在电子化管理的环境下，政府部门所有的工作流程又是互相连接、交叉或循环进行的，一个工作流程的起点可以是另一个工作流程的终点。因此，行政业务流程再造淡化了工作流程之间的界限，加强了各流程之间的集成、互动与联系，促进实现了为社会提供无缝式的电子化政府服务的建设目标。

　　该成果系统揭示了行政业务流程再造的具体目标和所要解决的问题。行政业务流程再造的目标是：

　　——规范行政行为、明确岗位工作与职责内容，实现行政业务的明确化、规范化和标准化；

　　——再造实施流程图，包括业务协作流程、职责执行流程、业务信息关系流程。通过业务协作流程，编制程序文件，实现业务运行程序化；通过职责执行流程，编制作业指导书，实现信息处理精细化；通过业务信息关系流程，编制业务表格，实现信息处理精细化；

　　——提供描述业务流程的手段，便于业务人员表达业务流程；

　　——提供开发方、业务部门双方交流的手段，便于开发人员理解用户业务。

　　该成果系统揭示了行政业务流程再造所要解决的问题：

　　——需求与业务两张皮的问题；

　　——需求与设计两张皮的问题；

　　——业务本身不够明确、不够规范导致业务不清不楚的问题。

　　该成果还系统揭示了行政业务流程再造的具体工作内容：

　　——分工组成树——编制《管理手册》——实现任务分工责任化、明确化，与此相联系，进行总体功能结构的软件设计；

　　——业务协作流程图——编制《程序文件》——实现业务运行程序化，与此相联系，进行系统交互流程的软件设计；

　　——职责执行流程图——编制《作业指导书》——实现信息处理精细化，与此相联系，进行数据库报表的软件设计；

　　——业务信息关系图——编制《业务表格》——实现信息处理精细化，与此相联系，进行模块内流程的软件设计。

　　该成果系统揭示了行政业务流程再造的建模过程：

　　——业务建模阶段：调查研究现实业务需求；调查研究现实业务流程；调查研究现实业务信息；研究标准化数据元；研究设计电子文档；研究设计业务模型。

　　——数据规范化阶段——进行数据元素设计与管理：分析已有数据元素标准、存在的问题；编制数据元素设计与管理规范；编制数据元素目录。

　　——文档规范化阶段——进行电子文档设计：建立和规范文档格式；编制电子文档格式设计指南；建立电子文档模型库。

　　二、研究成果的主要观点及对策建议

　　该成果围绕电子政务实现政府管理创新这个主题，提出了电子政务建设、应用的理论观点和对策建议：

　　1、提出并论证了电子政务是一场政府管理革命、是政府再造的同义语的观点。该成果从本质上揭示了在电子政务环境下，政府部门对网络信息技术等现代科学技术的使用不只是为了追求自动化技术水平的提高，而是为了提高为公民、法人和其他组织的办事效率和改善行政绩效；也不是只为了解决本部门内部的业务需求、形成自动化孤岛，而是要能够加强与其他各部门的协作以形成跨部门的网络化协同办公环境。由此分析论证了行政业务流程再造、电子政务运行复杂程度与制度性障碍之间的关系，提出了政府再造营造了现代信息技术有效发挥作用的环境的观点。在上述观点的基础上，该成果提出了从现有的、工业时代的政府形态和官僚体制结构，向以信息技术建构的适应以互联网为主要特征的信息化政府组织结构和运行方式转变的具体对策建议和解决方案。

　　2、系统地揭示了电子政务建设过程中：a)技术（电子）与政务的关系。揭示了电子政务建设过程中信息技术运用与政府再造的关联性；电子政务的核心问题是政务问题；技术运用与传统管理体制之间的冲突，不是让现代网络信息技术去适应传统行政管理体制，而是要通过网络信息技术再造传统的行政管理体制；电子是载体，政务才是根本；b)建设与整合的关系。电子政务建设中的“建设”一词不能只是技术的运用，或者说不能只是建网站、拉光纤、建平台和各个部门建自己的业务系统。这些内容只是“建设”的一部分，更主要的内容则是如何打破部门鸿沟，消除自动化孤岛和信息孤岛，优化重组行政业务流程，实现跨部门的业务、信息与服务的集成整合，形成跨部门的网络化协同办公环境，造就无缝政府；c)概念与应用的关系，强调电子政务建设应坚持以应用为主导，突出应用的观点。在上述观点的基础上，该成果提出了电子政务建设避免“三重三轻”（重电子轻政务、重建设轻整合、重概念轻应用）的对策建议和具体解决方案。

　　3、提出了电子政务是一项综合的公共治理工程的观点。该成果呼吁理论研究者对公共行政背景与网络化环境之间的相互渗透进行重新思考。不仅要研究网络信息技术之于政府公共行政的影响，而且更要研究工业经济时代形成的官僚制度、管理理论、管理体制之于网络信息技术有效发挥作用的障碍。现代信息技术并不会自动地导致政府公共行政深刻的结构变化。因为，不管网络信息技术的变化多么巨大、影响多么深远，公共管理者在理解技术力量的同时仍然还会继续追求他们自己的利益，传统的管理体制、管理理念和公共管理者还会影响技术发生作用的方向和程度。政府行政组织在许多方面影响着公共政策的发展和执行，最终也影响到社会中“价值的权威性分配”。

　　4、从中国实际国情出发，强调了电子政务功能的完善程度与社会经济发展之间的内在关联性，提出和论证了我国现阶段强调电子政务的政府管理功能和对社会的服务功能并重的必要性。该成果分析论证了当代中国电子政务的发展趋势：由注重技术导向转变为注重政务导向、由技术与政务的分离转变为二者的有机融合；由注重建设转变为注重整合与应用，在充分利用现有的网络基础设施和资源的基础上，进行跨部门的业务、信息资源与服务的整合与集成；由注重政府内部管理转变为对社会的服务，在政府内部业务网络化的基础上，推动政府部门开展对企业和公众的服务，扩大服务范围，提高服务质量；由简单应用向高层次应用的方向发展，具体表现为：一是实现政府内部网络化办公，实现内部信息共享、内部资源整合、内部科学决策支持；二是整合各业务应用系统，加强各应用系统之间的互联互通，形成综合的、只有一个窗口对外的政府服务系统，在跨部门的网络化办公环境下，为公众提供无缝式的电子化服务。

　　5、将管理信息系统（MIS）、决策支持系统（DSS）、流程再造（BPR）、客户关系管理（CRM）等理论方法引入到政府管理实践中来，系统阐述了电子政务的具体应用以及“一站式”电子化管理与社会服务；为实现跨部门的业务、信息与服务的集成整合，形成无缝隙政府，形成以整体的而不是分散的、各自为政的方式进行公共事务管理与社会服务提供，提出了电子政务的建设路径和具体实现方案。