中国城市社区发展与制度创新研究

　　中共内蒙古自治区委党校乌云娜讲师主持完成的国家社会科学基金项目《中国城市社区发展与制度创新》（批准号为03CZZ005），最终成果为同名研究报告。课题组成员：张文萍、黎丽、徐永平。

　　围绕全面建设小康社会的奋斗目标，结合各地实际，加快建立健全与市场经济和现代化社会相适应的城市社区管理体制，是新形势下推进社区建设的重要突破口。随着社会结构、社会组织、社会群体的分化和社会价值观的变迁，城市社区日益成为各种社会群体的集聚区、各种利益关系的交织处、各种社会组织的落脚点、各种社会资源的承载体，由此给城市社区发展带来了发展和制度创新压力。

　　创新社区管理体制，是贯彻“执政为民”理念、促进社会和谐、推动城市发展的重要途径，是新形势下推进社区建设和社区发展的重要突破口。该成果在总结国内社区建设经验和介绍国外社区发展做法的基础上，进行比较研究；并对城市社区自然发展过程中出现的老街坊社区、单位社区和现代社区进行对比，对目前我国城市社区建设的现状、亟待解决的问题及产生的原因进行分析，提出社区管理体制改革的“双强模式”，即通过政府自上而下的改革，理顺城市管理体制，强力推动管理重心下移；通过推进以块为主的改革，理顺左右关系，着力强化社区自治功能。并以此为基本理念，探讨了城市社区发展的制度创新问题。

　　一、政府管理体制创新。转换政府角色——是创新社区管理体制的关键。一是要进一步转变政府职能：做到“让位、归位、到位”。转变政府职能是在宏观意义上实现社区建设管理体制和运行机制创新的关键环节，也是建立新型社区体制和机制的重要前提。换言之，政府职能的转变和社区体制的建立是相辅相成的联动过程，没有政府权限的恰当定位，没有政府功能的不断优化，没有政府机构的有效运作，社区体制的建立便不能企望。社区建设的发展以政府职能转变为前提和保障，二者相互依存，互为依托。二是政府角色的定位：随着基层民主政治的建设和社会的充分发育，我国社区建设的行政化特征必将日趋淡化，自治化和社会化特征将日益明显。因而，如何从社区的本质和内涵出发，合理界定政府在社区中的角色与作用，将是我国社区改革和发展中需要长期研究的一个现实性问题。政府应把握目标的既定性与过程的渐进性，找准角色定位，切实贯彻好中央“有所为，有所不为”的要求，转变政府的职能，避免在社区建设中陷入“社区是个筐，一切往里装”的误区。三是明确政府的主要职责：宏观规划，信息、政策引导，行政协调，财力支撑。政府要成为社区建设的发动者、社区建设的组织者与协调者、社区的培育者、社区发展的宏观指导者。

　　二、社区组织体制创新。构建新型组织体系——是创新社区管理体制的重点。从结构和功能上对城市社区组织管理体制进行调整，构建新型的组织体制，应从“纵向”和“横向”两个维度着力。现阶段我国城市社区运行中存在的问题归根结底是纵向联结、横向分割的组织结构与社区主体多元化、需求多样化和功能综合化之间的矛盾，而僵硬的行政单一化运行机制又是引发和激化这种矛盾的主要原因。这种机制不仅使社区运行经常受到行政条块冲突的掣肘，而且极大地抑制了社区内源动力的产生。因此要理顺组织关系，使社区运行动力从单一化转向多元化、从外源式转向内源式。只有这样，才能逐步形成各种组织纵横联结、不同主体分工合作和多元互动的社区运行格局。包括：如何通过从纵向上突破“街道”行政区的限制，理顺街道行政区与社区、行政管理事务与社会管理事务的关系；如何发挥社区组织要素的社会性功能；如何在城市组织管理体制上实现我国城市社区与政府“共治”模式；如何进一步整合行政力量，理顺社区管理体制，寻找出社区发展的突破口，建立新型的城市基层管理体制和社会政治稳定机制，切实做到体制创新。

　　三、社区运行机制创新。构建新型运行机制——是创新社区管理体制的核心。社区运行机制创新的核心应该是按照经济和社会发展新形势的要求，结合各城市社区建设的实践， 推进政府与社区关系的创新，建立新型的政府与社区关系；推进社区自身运行机制的创新，尤其是居民参与机制的创新；使居民适应由“单位人”向“社会人”的转变，积极参与社区建设，推动社区的发展；理顺社区机构与物业组织以及其他社会中介组织的关系，完善社区自治的法律制度，加强政府与社区机构以及居民与社区机构的协调，形成一种新型的协调机制。

　　特别值得注意的是，目前城市社区出现了一些完全不同于传统居委会和单位管理方式的因素。物业管理公司、业主大会、业主委员会以及社区内的一些自发的团体（如运动，休闲等）都是新生的事物，有着不同的运作逻辑和方式。由于分散的众多业主之间缺乏有效的组织和协调机制，从而引发出一系列业主和开发商/物业公司之间的矛盾，表现形式多种多样。要妥善解决好业主和开发商、物业公司之间的矛盾，乃至业主和政府部门（如规划部门、街道办事处、公安部门等）之间的矛盾。

　　四、社区管理模式创新。构建新型管理模式——是创新社区管理体制的基础。加强与改善中国的城市社区管理?，其根本出路就在于深化城市改革，逐步摆脱历史遗留问题的羁绊，最终建立新型城市社区管理模式。鉴于我国经济转轨、社会转型这一特殊背景下城市社区建设的特殊性，以及中国历史文化传统对当今社区建设的文化心理层面的深刻影响，要以国际视野从理论和实践的结合上重新审视关于我国城市社区建设的总体思路和目标模式，建立规范合理的社区组织管理构架，创新社区管理模式。但决不照搬照抄外国的社区理论，也不囿于现成论点，而是以一种新的眼光和思考，大胆创新中国城市社区建设理论，核心是推进“政府—服务型”模式向“自治—服务型”模式转变，由政府主导型转向政府与社会的“共治”模式。

　　五、社区党建工作机制创新。构建新型党建工作机制——是创新社区管理体制的导航。坚持中国共产党的领导是我国社区建设有别于西方国家社区发展最显著的标志之一。在和谐社区建设实践中，我们坚持发挥党组织的领导核心作用，加强党对社区建设的领导，并不意味着党对社区具体事务的干预，而是要为社区建设导航，使之不偏离社会主义发展的大方向。加强党对社区的领导，最重要的是搞好社区党建工作。也就是由缺少党的领导核心的社区向加强党的基层组织建设的社区转变，推进社区党建工作机制的创新。即：实现资源共享、优势互补、共驻共建、共同发展的区域性党建工作联动机制；实现由单一的行政命令式向双向的互动式转变，完善社区党建工作的领导协调机制；建立以服务居民为立足点，以志愿者活动为主要形式，充分体现先锋模范作用的社区党员教育管理机制。

　　以上五种城市社区发展的制度创新，具有一定的实际应用价值。主要体现在：一是从理论和实践的结合上揭示了政府—社区—居民的互动关系，为社区发展提供了理论参考。二是对我国社区建设及西方社区建设成功经验进行系统科学的总结的基础上，找出了规律性的一面——中国城市社区建设的目标模式选择，为今后社区发展提供了新的视角。三是通过深入地调查研究，找出了社区建设创新中存在的深层次问题和障碍因素，为进一步推进社区建设创新提供了切实可行的思路和对策。