加快我国农业用水制度改革的对策建议

　　河北省社科院彭建强研究员主持的国家社会科学基金项目“自主管理灌区与农业用水制度改革研究”（批准号为02BJY082），其最终成果为同名研究报告。课题组成员有：唐丙元、石云平、李宏民、赵红霞、陈建伟、宋东升、张汉军、朱国发。

　　一、我国农业用水制度的现状分析

　　中国是一个贫水大国，水资源短缺已成为新世纪我国经济社会发展的资源“瓶颈”，也是制约我国农业发展的关键因素。农业是全社会用水大户，节水首先应从农业领域开始。建设节水农业，不仅仅是工程技术问题，更是用水制度和管理体制问题。目前我国水利设施主要属于国家和集体所有，由政府专业部门和农村集体经济组织负责管护和运行，这基本上是计划经济体制下管理模式的延续。由于产权制度和运行机制不健全，水利设施有人建无人管、年久失修、运行效率低等问题越来越突出，财政包袱越来越重。

　　在农业用水制度的改革探索中，虽然已出现一些小型水利设施拍卖等新形式，但由于不成体系、组织性差、不易管理，农民缺乏广泛参与的积极性，难以大范围推广。一些大中型水利设施，由于各级财政投入不足和水管单位效益差，维护和运行十分困难，有些工程设施已经到了瘫痪的边缘，迫切需要既能减轻国家负担、增加水管单位效益，又能实现节水目的、提高灌溉效益的农业用水管理新模式。近年来，水价改革的呼声日益高涨，然而农业水价改革和收费在实际工作中困难重重，其关键是没有建立起与之相适应的组织管理模式和经营机制，在灌溉制度上还没有解决吃“大锅水”问题。“大锅水”问题不仅引发水利设施投入、养护和运行上的一系列问题，而且导致水资源浪费严重，加重了我国水资源短缺危机。

　　二、自主管理灌区建设的理论框架和组织模式

　　根据国际经验，农业用水制度和管理模式的改革方向是“用水户参与灌溉管理”和“灌溉管理权限的移交（从政府移交给用水者）”。自主管理灌区就是在借鉴国际经验的基础上，结合中国国情和农业特点，在改革实践中形成的一种新的农业灌溉管理模式。自主管理灌区是按水文经济区域组建、自主管理、面向实现经济自立目标的供水与用水经营管理体系，由供水公司和农民用水者协会构成（在井灌区也可只有农民用水者协会构成）。供水公司作为供水方负责管理水源工程、骨干输水渠道和供水，农民用水者协会作为用水方负责支（斗）渠以下工程的管护与农田灌溉，两者通过合同关系开展供水与用水业务。与传统灌区管理模式相比，自主管理灌区的特点是：按市场机制进行商品水交易；农民用水户参与灌区的管理；供水公司和农民用水者协会都具有法人地位；面向实现经济自立目标；运作规范等。

　　三、加快我国农业用水制度改革的思路与对策

　　我国农业用水制度改革的基本思路应是：以自主管理灌区建设为切入点，按照“政府调控、企业运作、农民参与”的原则，积极推进农业用水制度改革和管理模式创新，建立和完善用水市场，发挥市场机制的调节作用，强化农民参与灌溉管理，提高农业用水的组织化程度和灌溉效率。

　　第一，按照自主管理灌区的组织模式和要求，积极推进农业灌溉管理模式的创新。一是对现有供水机构进行市场化改革，积极筹建农业供水公司。从改革方向和目标来看，应按现代企业制度的要求，组建规范的农业供水公司，独立经营，自负盈亏。但目前，完全企业化改革还难以一步到位，可先按照“事业单位、企业化经营”的原则，对现有政府职能部门的供水机构进行改革，组建供水单位。这种供水单位保留事业单位性质，但要实行独立核算和独立经营。供水公司（单位）成立后要执行特许经营，须经水资源主管部门的评估授权，才能开展供水经营业务。二是积极组建农民用水者协会（合作组织），让广大农民参与用水管理，提高农业用水的组织化程度和对农田水利设施的管理与维护水平。农民通过协会参与农业用水的市场交易，并负责部分水利设施的维护管理与农田灌溉管理。从实际情况看，组建农民用水者协会的组织成本（交易成本）较高，已组建的协会在民主管理和运行方面还很不规范。国家应尽快制订农民合作组织法，赋予农民用水者协会的合法地位，并保障其健康发展和规范运行。同时要积极总结自主管理灌区建设的试点经验，在改进提高的基础上，搞好示范推广。

　　第二，积极推进水价改革，建立水价市场调节机制。要按照“有效供应、成本补偿、合理收益、激励节约、可持续发展”的原则，建立灵活的水价调节机制。明确水价由各级物价部门会同水行政管理部门核定和调整，把水价纳入到商品价格管理轨道上来，政府不再直接确定水价，只对关系国计民生的水价进行调控限价。对实现产权改革的供水公司的水价要逐步放开，由供水经营者与用水者协会协商定价，实现市场调节。物价部门会同水行政管理部门分类核定用水限价，进行宏观调控。此外，在条件成熟的地区实施限额定价机制，即对限额内用水实行低价，超额用水实行高价，鼓励节约用水。

　　第三，完善配套设施和配套体系建设，为农业用水制度改革提供保障。一是要完善计量、监控、调配等支撑市场化改革的硬件设施建设。二是要进一步完善各项法律、法规，改善水市场的法制环境。尽快制订农田灌溉法、供水公司法、农民合作组织法、水环境保护法等相关法律法规，为农业用水制度改革提供软件支撑。三是要调整政府投资的方向和重点。政府要充分利用WTO框架下的“绿箱政策”，配合农业用水制度改革，加大对农田水利基础设施的投入。在加大投入的同时，适当转变投入方向和重点。从直接投资兴建水利设施转变为引导社会资本兴办水利，从全方位投资水利设施转向重点扶持贫困地区和节水设施，从扶持水行政主管部门转向扶持农民用水者协会等非政府组织。此外，要进一步加大惠农政策的实施力度，增加对农民的直接补贴，提高农民对水价的承受能力，减轻农民负担，为农业用水制度改革创造条件。