关于矫正国有企业畸形化治理结构的对策建议

　　深圳市委党校沈天鹰教授主持的国家社会科学基金项目《国有企业治理结构畸形化及其矫正对策研究》（项目批准号01BJY008），最终成果为同名专著，人民出版社2004年9月出版。课题组成员有：张岩鸿、林祥、申勇、熊哲文、曹学林、刘秀山。该研究成果就国有企业治理结构建设提出了新的观点和对策建议。

　　一、国有企业治理结构畸形化的表象与模式

　　经过多年的改革实践，国企经营状况有了明显的好转，但是在企业治理结构建设方面却没有取得显著进步，治理结构畸形化现象仍然比较突出。这主要表现在三个方面：首先，从国企治理主体方面看，其畸形化表现多种多样，但主要存在治理主体单一、治理主体虚化模糊、治理主体行为能力弱化等情形；其次，从治理客体方面看，其畸形化主要表现为董事会及其成员的行为失当和经理层的行为失控；最后，从治理机制方面看，其畸形化表现为：内部各个子系统机制不协调，机制僵化，企业治理中相关各方的磨合性、沟通性差，外部，控制权市场等子系统机制缺失或作用弱，企业治理中自我依赖性强，内外部治理机制作用不平衡。

　　国企治理结构畸形化可分为股东绝对至上型、经理主导型和内部人控制型等三类不同的模式。股东绝对至上型，指国企的大股东在企业治理中占据了极端的企业控制权，片面地以大股东利益为治理的最高准则，完全无视中小股东和其它相关者的利益。经理主导型，是指公司董事会的职能发生扭曲和变异，董事会不能很好地代表股东利益，有时甚至为经理层所控制，企业治理大权旁落经理层之手。内部人控制型，是指国企治理过程中，企业内部的董事会、监事会、经理层及职工为寻求共同利益而“团结”在一起，共同对外，侵害国有股东和其它企业相关者的利益。

　　二、国有企业治理结构畸形化的原因

　　导致国企治理结构畸形化的因素既有经济方面的，也有非经济方面的，对国企治理结构畸形化的成因必须进行多学科的解析。

　　首先，在经济学方面，通过对流行的委托代理理论、不完全契约理论和资本结构理论的解读，可以形成这样的认识：国企委托代理关系具有层次性、行政性与虚拟性的特点，这些特点表明国企委托代理关系在许多方面是不符合代理理论对治理主体、治理客体和治理机制的内在要求的，这势必会影响到国企治理结构运行的状况与效率。不完全契约理论强调企业应该是一个契约性存在以及企业治理主体保持多样化的道理，但国企从来就没有被视为是一种契约性组织，从而其治理中出现主体单一等畸形化问题是不足为怪的；国企在权益资本、债权资本产权关系上长期存在着扭曲、畸形的性质，与西方资本结构理论关于资本结构作用于企业治理结构的基础和机理根本上就是背道而驰的，这是国企治理结构畸形化的又一个方面的原因。

　　其次，从政治学方面解读国企治理结构畸形化问题的逻辑：国企是一种“经济+政治”的复合组织，具有双重属性，本质上不是一种纯粹的经济组织，因而其治理也表现出双重属性的影响，是不规范的；而国企干部自身身份及其任用、管理体制上非正常的“政治化”倾向，也使国企治理结构打上了一定的烙印，呈现不正常的状态，对国企治理的主体、客体及治理机制都产生了不同程度的负面影响，从而引致国企治理结构畸形化。

　　再次，在文化学方面，企业治理文化是整个社会文化不可或缺的一部分，同时也构成了企业文化的灵魂和精髓，然而目前国企处在一个治理文化从传统到现代的转型进程中，传统治理文化的功能在逐步削弱，而现代治理文化又未成型，不能形成对国企治理主体、客体与机制等方面的支撑作用，国企治理结构畸形化与这种国企治理文化转型有着直接的关联性。

　　最后，在法学方面，企业治理结构是直接建立在特定的法理逻辑之上、且有着其特定的立法模式，然而，在企业治理主体方面，我国《公司法》等现行企业法律的立法基础仍然是传统的股东主权主义，没有体现现代公司治理中的治理主体多元化的要求；在企业治理客体方面，《公司法》等法律所设计的监督机制失衡，直接导致了对经理层和董事会成员行为约束的无力和无效；在治理机制方面，《公司法》等法律基本上也没有考虑到外部治理机制的引入问题，甚至无意之中设置了阻碍利用外部治理机制的一些条款。因此，从现行法律的这些缺陷看来，我国国企治理结构畸形化的结果是有其“法定”原因的。

　　三、国有企业畸形化治理结构的矫正对策

　　（一）加强国企治理主体的塑造。要抓住“治理主体”这个关键点，培育合格的国企治理主体，以形成国企治理中主体多元、行为规范、地位明确的新的治理主体格局。为此，必须加强股东主体、政府主体、其他利益相关者主体的塑造。

　　1．在股东主体的塑造上，建议：（1）通过引进国际性企业（或国际战略性投资者）、有实力的民营企业和机构投资者，进一步稀释国有股权在企业所占比重，战略性改变大股东、中小股东在企业治理中的“权重”结构；（2）创造条件，尽快解决上市公司股份全流通的问题，实现股份性质的“同质化”，真正做到“同股同权”、“同股同价”，将国家股、法人股和社会公众股置于同一交易规则和同一权益的法律保护之下；（3）制定股东治理行为的规范标准，以减轻或消除股东治理行为的变异，使其行为到位，既不会缺位也不会越位。

　　2．在政府主体的塑造上，涉及到两个层面的内涵：一是政府作为社会管理者在企业治理中应该怎样发挥作用；二是政府作为企业控股股东或惟一的大股东应该如何作为。在第一层面，政府主体塑造应该把握四个重点：（1）构建竞争性的市场体系，加速推进市场化进程，加快产品市场、资本市场和经理市场的建设及地方分割性市场的全面整合，为企业治理创造良好的市场环境；（2）完善企业治理的法制建设，一方面对既有的企业治理的相关法律法规进行系统的清理和调整，特别是其中的一些重要的法律法规如《公司法》、《证券法》等，必须尽快加以修改、完善，另一方面则必须制定一些新的企业治理的法律规章，为国有企业的治理提供明确的法律保障和支持平台；（3）切实履行十六大报告中关于政府职能定位的要求，使政府的社会管理职能和资产管理职能分开，在推进企业治理的进程中正确地履行政府自身的职责；（4）引导社会逐步形成物质资本和人力资本同样重要的社会心理和价值认同，破除资本雇佣劳动的治理理念，充分尊重人力资本所有权，实现治理文化由股东治理主权逻辑到股东主导下的利益相关者共同参与治理逻辑的转型。在第二层面，政府主体塑造的要求，一是政府作为出资人肩负的缩短委托代理链的作用，建议政府在大力加强系统内的监察和市场的外部监督量能的前提下，对大型国有企业进行直接授权经营，尽可能减少中间环节和代理成本，以提高企业治理的有效性；二是政府在企业并购重组过程中的引导作用，要通过政府在企业并购重组中的积极作用，促进国有企业的资产重组和流动，实现产权结构的变化，以促进企业治理结构的优化。

　　3．在利益相关者主体的塑造上，要使国企经营发展过程所形成的职工、债权人、供货商等企业利益相关者不再游离于国企治理决策活动，“愿意并且能够”介入国企治理过程，成为国企治理主体结构中的一个有机的组成部分。为此，一方面要建立职工持股制度和职工监事制度，为职工有效参与国企治理提供基本的制度保障和通道；另一方面还要建立专门机构作为职工参与公司治理的意思机关，为广大职工参与公司治理决策扮演相对独立的治理主体角色。在保护债权人和供货商等主体的权益方面，则要跟进西方在这方面立法观念的转变，对我国公司治理中债权人、供货商等主体的地位问题做出更适宜的制度安排，比如“刺破公司面纱”（piercing　the　corporation’s　veil），在一定条件下突破公司独立人格的束缚，使作为受害人的债权人、供货商可以绕开公司而要求加害者个人（并非公司法人）承担责任。

　　（二）加强国企治理客体的治理。主要是要把握住三点：第一，提高治理客体定位的全面性，克服只将经理层行为或董事会行为作为治理客体的狭隘性认识，将经理层行为、董事会行为之外的监事会行为、股东会行为以及在公司治理中的其它主体的行为，包括党委会、工会和职代会的行为都纳入到治理客体范围内。第二，正确认识企业治理的内部客体关系、内外部客体关系及一般客体和特殊客体的关系，把握治理客体关系的重点，以点带面，逐步扩展，将治理客体的治理工作做到位做扎实。第三，制订科学合理的治理客体的行为规范标准，对国企治理中既有的有关治理客体“达标”的一些规范进行审查和修正，为匡正和约束不同方面的治理行为提供基本的指导。

　　（三）加强国企治理机制的建设。治理机制建设重在约束机制、激励机制与决策机制三大方面。第一，在约束机制建设方面，既要抓“大”，又不能放“小”。所谓“大”，是指在宏观层面，必须形成以国有资产管理体制改革为契机，对政府权力进行清晰定位，从而“约束”政府权力、真正实现“政企分开”的大思路；所谓“小”，是指在微观层面上，要切实完善国有企业内部权力的配置，落实现代企业的分权制衡机制，推进国企内部治理的“政治文明”。第二，在激励机制建设方面，要以关心国企管理者和职工的利益需求为切入点来推进国企激励机制建设，为此，有必要通过倡导新的企业分配文化、把短期激励与长期激励、物质激励与精神激励有机结合起来等途径来具体部署和实施国企激励机制建设工程。第三，在决策机制建设方面，要树立决策机制在国企治理机制中具有核心地位的认识，注意做好三方面的工作：一是“确权”即决策权的权力主体认定，一方面要考虑企业治理中的决策分工与层级关系，解决好高层次的制度安排问题，另一方面则要设计好企业治理中的具体事项决策权的控制体系，这是一个实际操作的问题；二是“程序”即决策权行使的环节规定，注意到决策主体行使决策权的程序科学性的要求；三是“责任”即决策权行使后果的追究，使企业治理中的决策者必须承担相应的决策后果，在制度上形成对决策权行使主体的刚性约束，为此，应对包括股东、经理和监事等企业所有的决策主体（而非单一对董事）实施决策责任追究制度，并出台相关法规加以落实。