WTO—SPS协议实施机制及国际动物卫生法比较研究

　　农业部动物检疫所陈向前教授主持的国家社会科学基金项目《WTO—SPS协议实施机制及国际动物卫生法比较研究》（批准号为0 2 B F X 0 3 1），最终成果为同名论文集。课题组成员有：刘金才、黄保续、赵维宁等28人。

　　一、研究的目的和意义

　　我国是一个畜牧业生产大国，肉、蛋及水产品产量已居世界领先水平，而我们的动物产品出口量则不足1%，远远落后于发达国家20%—60%出口量的水平。这其中既有产品本身的质量原因，也有一些进口国不符合SPS协议的措施对我国出口贸易的限制。因此，有必要对WTO-SPS协议的实施机制和国际动物卫生法进行系统的研究，并深入地剖析发达国家具体实施WTO-SPS协议的策略与技巧，为制定科学的应对策略和措施提供研究资料，以期更好地运用WTO的规则，充分享受应有的权利和合理地履行应尽的义务。

　　二、研究成果的主要内容

　　本课题从SPS协议的条款解析、条款适用和美国实施SPS协议状况，以及实施SPS协议对我国动物卫生工作的影响等几个方面入手，通过以案说法的形式对SPS协议的基本原则、条款内容及适用规则，从自然科学和社会科学两个层面进行了跨学科的综合研究与分析,以揭示SPS协议的实施机制，从而使本课题的研究成果更便于直接应用于社会实践。

　　本课题还采用比较研究的方法对世界动物卫生组织（OIE）的国际动物卫生法进行了研究和分析，系统地分析了OIE和WTO的关系及其在国际贸易中的作用，以求科学、准确地描述OIE动物卫生工作新动向，及其对我国动物卫生工作的影响，提出了相关的对策建议。

　　最终研究成果为，“SPS协议实施机制及条款适用研究”、“实施SPS协议现场考察报告”、“实施SPS协议应对策略研究”和“国际动物卫生法比较研究”等内容丰富的论文集。

　　三、研究成果中的重要观点和对策建议

　　（一）重要观点

　　第一，科学合理性原则（Scientific justification）是SPS协议的核心，实施任何SPS措施必须有科学依据。WTO成员制定和实施SPS措施时，如果存在国际标准，则应当完全依照国际标准的要求实施；如果不存在国际标准，或者采取的SPS措施所达到的保护水平高于国际标准，则必须以风险评估的结果为依据；如果采取临时性措施，则必须符合相关科学证据不充分、措施依据了可获得的科学证据、在适当期限内对其措施进行评估审议等三个条件。

　　第二，非歧视性原则（Nondiscriminatory）是世界贸易组织的一项基本准则，也是SPS协议的首要原则。非歧视性原则包括最惠国待遇（Most Favored Nation ,MFN）和国民待遇（National Treatment）两方面的含义。最惠国待遇是指某一WTO成员提供给其他成员国的任何利益、优惠、特权或豁免，均应立即无条件地给予全体世贸组织其他成员的国民。国民待遇原则是指一国在经济活动和民事权利方面给予其境内的外国国民的待遇不低于其给予本国国民的待遇。

　　第三，坚持与国际标准、准则或建议协调一致（Harmonization）是SPS协议的基本要求。SPS协议在鼓励成员积极采用的国际标准、准则和建议时，给出多种选择途径，即可以完全符合、也可以依据、还可以高于。本课题将这些途径简捷地表述为符合SPS协议的三种情形：（1）等同采用。依据国际标准、准则和建议制定和实施SPS措施，并基于风险分析，则该措施应视为符合SPS协议；（3）不采用。实施的SPS措施没有国际标准或保护水平高于国际标准、准则和建议时，必须基于科学原理并进行风险分析，则该措施也符合SPS协议。

　　第四，SPS协议中的等效性原则（Equivalence），是在适当动植物卫生保护水平的基础上得以产生。适当的动植物卫生保护水平（ALOP），是指WTO成员在采取SPS措施以保护其境内人类、动物和植物的生命或健康时认为适当的保护水平或可接受的最低风险。因为在不同的国家可以有多种方法来确保食品安全或保护动植物健康，也就是说达到同一保护水平的SPS措施可以各式各样。SPS协议承认了这种事实，并规定，如果出口成员对出口产品所采取的SPS措施，客观上达到了进口成员的ALOP，则进口成员就应当接受这种措施，即允许这种产品进口，哪怕这种措施不同于自己所采取的措施，或不同于从事同一产品贸易的其他成员所采用的措施。等效性原则要求成员在不危及本国ALOP的前提下，增强贸易合作方对其卫生与安全标准的信心。

　　第五，风险评估原则（Risk assessment）是一个成员制定或实施SPS措施的科学基础或决策依据。各成员在制定SPS措施时应以有害生物风险分析为基础，同时考虑有关国际组织制定的有害生物风险分析技术。在采取SPS措施时，成员有两种选择：一是依据国际标准，二是自己进行风险评估来评价食源性风险及可能产生的后果。

　　第六，无病虫害区和低度流行区更进一步增加了SPS协议的可行性。SPS协议要求各成员应当承认不以行政区划对有害生物的分布进行界定的非疫区原则，也就是说，非疫区可以是一个国家的部分地区，也可以是涵盖若干个国家的部分地区。确定一个非疫区，要考虑地理、生态系统、流行病监测、以及SPS措施的效果等因素。各成员在接受病虫害非疫区原则的同时也要接受病虫害低度流行区的概念。如果出口成员声明其领土内全部或部分地区是无病虫害区或低度流行区，那么就必须承担相应的举证责任，向进口成员提供必要的证据。

　　第七，透明度原则（Transparency）是非歧视性原则的前提和基础，也是一个成员诚信度的重要标志。透明度原则直接影响是否构成歧视的判断，因此SPS协议要求WTO成员设立国家通报机构（National Notification Authority）、成立国家咨询点（National Inquiry Point），按照通报程序通报相关信息，以确保其境内的SPS措施透明。

　　（二）对策建议

　　第一，建立风险评估机制。风险分析在我国的动物卫生管理中尚未形成有效的机制，一方面我们采取动物卫生措施时，往往会遭遇他国的质疑；另一方面，无法对别国的动物卫生措施是否具有科学依据作出合理的评价。因此，应当尽快建立“设立专门机构，明确风险分析原则，确定风险分析因素与法定情形，制定风险分析程序，实施风险管理” 等内容的风险评估机制。

　　第二，建立贸易争端解决国内审议机制。入世后,我国动物产品在国际贸易中屡遭涉及SPS措施方面的不公正待遇。虽然WTO规定了可以通过争端解决程序来寻求保护本国权益的途径，但是过去一直认为启动OIE或WTO贸易争端解决程序，我们面临的主要障碍是提请主体的“资格问题”。成果通过对SPS协议实施机制的分析和对发达国家实施SPS协议通行作法的考察研究，研究发现决定胜负的主要问题是“举证的责任”，即申诉方必须首先证明不公正的SPS措施违反了SPS协议的规定，并说明自己所采取的SPS措施符合SPS协议的规则。特别是后一项责任必须建立在技术措施国内审议机制的基础之上，这一点对取得胜诉和成功保护本国的权益至关重要。因此，我国应当参照“放宽提请主体资格，严格技术问题审议”的国际通行作法,尽快建立我国解决SPS措施国际贸易纠纷的国内审议机制。

　　第三，进一步加快兽医体制改革步伐。为了适应SPS协议和相关国际规则的贯彻执行，OIE在《国际动物卫生法典》中规定的兽医机构的评估准则。发达国家在兽医管理体制改革中积累许多可借鉴的成功经验。根据国际通行作法，树立决策、执行、评估相分离的管理理念，坚决将现行兽医体系中服务和执法的职能分开。成立国家兽医局，在官方兽医制度框架下实施垂直管理，逐步实行动物卫生的全过程管理，切实提高动物疫病和残留的监控能力。

　　第四，调整动植物病虫害防控策略。首当其冲的是要尽快确定国家适当的动植物保护水平（ALOP），明确动植物病虫害预防和控制是国家的行为。并在适当保护水平的基础上，制定国家的动植物病虫害扑灭计划。并用国家动植物病虫害监测计划监控动植物卫生的全过程管理，加大国家实验室体系的整合力度，充分发挥各级实验室在国家监测计划中的基础作用，开展动植物无病虫害区域的评估与认证工作。以国家实验室监测体系的监测结果为依据，规范市场准入制度，进一步建立健全国家的病虫害追踪系统。主张在保护人、动物的生命或健康的应对策略和举措中，适当的保护水平理所当然为“纲”，卫生措施则只是“目”，并明确提出“纲将不举，目焉能张”的观点。

　　该成果从自然科学和社会科学两个层面，对SPS协议的实施机制进行了跨学科的综合研究与分析,为完善WTO-SPS协议和相关国际规则研究的基础理论初展所长，具有较高的学术价值；同时为确定我国适当的动植物保护水平（ALOP）、建立国家动植物疫病风险评估机制、调整动植物疫病防控策略、实施兽医卫生管理体制改革、保障动物源性食品安全、评价我国SPS措施的等效性、参与国际贸易争端解决和完善动植物法规标准体系建设，提供科学的理论指导和适用的技术支持，具有比较重要的实践意义。