民国时期经济政策的沿袭与变异研究

　　中国社会科学院徐建生研究员主持完成的国家社会科学基金项目《民国时期经济政策的沿续与变异》（批准号为02BJL042），最终成果为专著《民国时期经济政策的沿袭与变异》。

　　一、项目研究的目的和意义

　　中国近代经济政策的研究较为薄弱，该项目研究直接涉及到这样一些问题：

　　中国作为一个“后发”国家，在近代已经丧失了像欧美先发国家那样独立地、顺其自然地实现资本主义工业化，也就是完成早期现代化的可能性。历史的经验证明，在类似情况下要达到同样的目的，国家政策对经济的干预和主导、引导作用就显得异常重要。反观经济史，近代中国为什么没有发展起来，资本主义经过大半个世纪的历程其工业化程度还是很低？早期现代化进程为什么一再受挫、一再丧失机遇？为什么民族资本主义会走到山穷水尽的地步？是什么原因使资本主义不能救中国于贫弱？这些问题无疑还没有现成的答案，还在促人不断思索。它们又都与政府实行的经济政策密切相关。近代资产阶级有哪些政策需求？当时究竟需要什么样的政策？历届政府又制定和实施了哪些政策？政策代表政府在社会经济生活中起了什么作用，也就是说政府在早期现代化中应当和实际扮演了什么样的角色？它成在哪里、败在何处？对这些问题从理论和实际上进行认真的学术探讨，十分必要并且具有价值和意义，也还有着很大的发现和创新的余地。

　　国家应否干预经济及如何干预，多年以来始终是经济学界存在争议的重大课题。经济政策则是近代至今国家干预经济的主要手段。在经济史学科而言，经济政策作为探究经济现象和过程及其成因的一个视角，有着不可替代的意义。政策研究对探究近代经济的历史实际和演化规律，产生了特有的作用，成为本成果的学术价值所在。随着国家对经济政策的日益重视和讲求，本项目所进行的近代经济政策史研究，尤其是对中国经济政策传统的探讨，无疑具有其独特的借鉴价值和现实意义。

　　二、研究成果的主要内容和重要观点

　　1912年1月1日，中国历史进入了中华民国时期。相应地，政府的经济政策也因这一近代国家政权的建立，而有了新的开端,具备了典型的意义。民国建立是经济政策的巨大转机，带动了民初的实业热潮，表现在演讲、撰文和办刊宣传，组织各种实业团体和创办各种企业三个方面。南京临时政府出台和实施了一系列有利于振兴实业、发展经济的政策措施。它们在民国初立之时与实业热潮相激荡，造就了有利于资本主义新经济的社会环境。辛亥革命功不可没，应有此义。由于资产阶级革命力量始终独立存在，及中华民国这一形式依然保留等原因，它们对于此后民国历届政府制订经济政策，无疑具有一定的铺垫作用和示范效应。既构成了其后北京政府经济政策的部分背景，从整体上讲，可视之为民国时期经济政策的先行部分。

　　袁世凯窃取民国政权，开始了民国北京政府时期。至1928年的东北“易帜”，象征着南京政府在形式上统一了中国这是一次改朝换代式的政权交替，它标志中华民国史进入了一个新的阶段，即从民国17年到民国26年的南京政府时期。本项目成果就是从经济政策各个有关方面，对二政府进行对照、比较研究，从而探讨民国时期经济政策的状况和实质性内容。

　　本项目成果从北京、南京政府经济政策的政治背景，机构设置与政策“精英”方面，以及与经济政策有关的思想基础与舆论倾向等方面，进行了比较和分析。指出在北南二政府间，存在一种既替代又延续的关系。既有政权的更替，较为突出则在于人员方面；而20几年间舆论与思想的变化，在北南二政府间存在一个向中央集权、国家至上倾斜的连续过程。

　　为揭示北南二政府的政策内容与导向，该成果中引入“规范性文件”这一现代法学概念，以此统称与经济政策密切相关的文件形式；其中不仅有经国家立法而公布的法律条文，还有层次较低的条例、规则、章程等，即通常所称的政策法规，又有经党政途径作出的决议案、计划、纲要，另行发布的命令、指示、公告等等。它反映的是经济政策较为正式、规定、显在和表面的内容，体现其显性的部分的实质。

　　本项目成果对北京、南京政府的经济法规及其他文件所包含的政策内容与导向，作了细致的比较分析。涉及到北京政府对清末法规的沿续、增益和不足，南京政府对以前法规的援用，也具体描述了二政府间经济法规的沿革、修改和增益；通过对南京政府经济法体系的形成与经济法制进程的分析，指出其基本上代表了旧中国资本主义性质的经济法规的较高水平，也反映了一定程度上经济法制的历史进步。民国北、南二政府规范性文件所含政策内容如表所示：

北京、南京政府规范性文件政策内容对照表

北京政府	南京政府
鼓励倡导兴办公司，扶植保护幼稚的民族工商矿企业	规范公司制度、工厂组织，严格注册登记；有条件地鼓励民营工商矿业；国营工业政策的确立
确立保息、专利、示范与奖励制度	继续实行奖励制度；实行权宜过渡的专利制度，确立商标法；改进试验示范、商品检验制度，扶助救济工商业
鼓励垦荒，规划水利，奖励植棉、制糖、牧羊、造林等农副业生产	颁行土地、地租法规，奖励农产，筹办水利，规范农林渔牧等业；开发西北
提倡国货，裁厘减税，鼓励出口	倡导国货，裁厘免税，改革内外税制，鼓励对外贸易
统一权度，改革币制，提倡新式金融业	统一度量衡，币制改革，规范引导金融业
开放门户，引进外资，吸引侨资	利用外资以实现实业计划，限制外人在华设厂
改组商会，规范经济社团	整顿和改组民间职业团体，将其纳入“民众运动”的党治轨范；改组上海总商会

　　研究认为，经济政策从设计到确定目标，直至实现为社会经济运行的趋势和主流，应着重分析民国北京、南京政府的权力和财力两大政策手段及其实现目标的条件和努力。就权力而言，南京政府自1931年起基本上拥有了施政于全国范围的权力，也为它施行经济政策及其他变革提供了较为集中、强大和稳定的权力手段。这是南京政府与北京政府相比较，在经济政策上一个明显的不同点。就财力而言，南京政府承担了遗留的债务，而且不自觉地成为了北京政府的继承者，成了财政困难的继承者。本项目还比较分析了在二政府间延续进行的关税自主与华洋平等的竞争条件、税制改革与简化、减轻税负、币制改革与规范金融环境等举措，分析了其内外债与资金流向情况。指出它们的这种债务财政或者称赤字财政，无疑对经济政策产生了制约和扭曲作用。势必导致其经济政策从制定到实施中的经济行为，都浸染隐性、深层和习惯性的“财政本位”特征，从而暴露出其与规范性文件所表现的政策导向，从而有助于揭示经济政策的全貌。

　　研究认为，除规范性文件反映政策的显性层面外，政府经济行为则反映了政策的隐性层面。北京政府时期典型的政府经济行为有官产、官业的处置，收归国有、官有的经济暴政，此类经济行为的失败造成了民族资本的困境；南京政府时期典型的政府经济行为有对私人资本的清理、救济与统制，接收前政府官营业，制造国家资本，实行经济统制、计划经济与国民经济建设运动，此类经济行为的得逞造成了私人资本的牺牲。

　　研究提出，民国时期正在进行并在很大程度上实现了经济政策的“近代转型”。近代转型，即经济政策从古代封建王朝的君主专制、人治为主以维护和调整封建经济秩序的型式，转向近代民族国家进行法制建设，并本着发展资本主义的宗旨以法、依法干预社会经济的型式。

　　追循和判定经济政策近代转型的脚步的踪迹，不能离开经济政策作为政治和经济的连接点和结合点的属性。从对政策转型概念的涵义上看，政治上的近代民族国家建设和经济上的资本主义发展，是政策作为二者连接点而实现转型的要素和条件。其所获进展直接反映着政策转型脚步的趋向和归属；政策作为政治与经济二者的结合点，其转型又产生了自身具体的衡量标准。法制化水平和实现法治的程度，就是政策实现转型的指标，也是判定转型脚步行程的尺度。

　　总的来说，民国时期经济政策具备了发展近代实业的导向。一方面扶植和鼓励民间自由的资本主义的发展，为之创造有利的宏观经济环境和社会条件；另一方面，官办垄断和国家资本主义的思路一直影响着乃至支配了政策的趋向。经济政策导向中的这一矛盾始终存在，但从北京政府到南京政府，矛盾双方的强弱发生了变异。由政府基本上无力继续经办而鼓励商办实业，转变为以私人资本为辅而大力扩张国家资本。就有政府状态而言，南京政府为私人资本经办实业提供了较好的条件，但其经济政策中以国有为目标、节制私人资本的强势取向断断不可忽视。虽然究竟发展什么样的资本主义的矛盾尚未产生最后的结果。但当统制经济、计划经济等政府干预经济的模式提出时，它对政策转型已经构成长远的影响。这说明，民国时期经济政策的近代转型，其趋向和归属是带有近代国家性质的国家政权，采取法治及其他非常途径实现国家垄断资本主义，而不是实现所谓“混合经济”。所以说，1912～1937年间经济政策的发育和近代转型，具有集中和典型的意义，已经走到了旧中国所能达到的限度；即使如此，由于社会性质及政治经济条件的局限，其脚步仍可谓行之不远，蹒跚于走向正轨的半途。

　　民国北京、南京政府间经济政策之中，存在各种矛盾。第一是导向与实质的矛盾。对于私人资本主义的态度是矛盾的关键，民国经济政策的实质是对民营实业进行控制甚至收占剥夺。因此，这一矛盾表现为扶植奖励与控制聚敛的矛盾。促使该矛盾激化的主要原因，是财政的艰窘和政治军事的反动，次要的原因则为社会资金的匮乏与财税制度约束的乏力；第二是政策权变与目标的矛盾。不论民国政府对长远目标怎样表述，是振兴实业以收回利权或是发展经济以增强国力，它们都为权变与目标的矛盾所困，陷于短期行为之中。权宜之计的产生也受到非经济因素的影响，民国政府并未将经济建设视为中心任务。北京政府没有实现政策目标的使命感和主客观条件，南京政府忙于政治斗争和军事剿抚；第三是政策需求与发育的矛盾。近代实业需要国家政权通过完备的法律法规给予强有力的倡导和扶助，需要积极主动、全面细致的“保育”和规范，以弥补先天不足和早年失调，获得成长和壮大。但是，政策发育、实行法治的状况依然落后于来自社会经济的需求。特别是在基础产业（农业经济）和土地制度方面；第四是政策使命与实效的矛盾。民国经济政策肩负为资本主义创造宽松自由而有利的投资及运作环境，公平正规的竞争机制和发展机会，持续稳定的生息条件，以期经济发达社会进步，引导中国完成早期现代化（或称工业化），走上资本主义兴盛道路的预期使命。民国政策在一定程度上体现了预期并产生了实效。在北、南二政府时期分别出现了所谓的，一次大战期间的资本主义“黄金时代”和二次大战前的发展“高峰”，与政策的正面效应有关。然而，经济政策中控制聚敛的隐性层面在二政府期间不同方式的极端化，更是产生了与预期使命背道而驰的巨大负效应。从矛盾分析中既能看到民国经济政策的积极特征与进步导向，也可认识其被动性、短期行为、缺乏连续性及实效等特点，进而昭示其财政本位、非经济导向的实质。

　　研究提出“官商资本”的概念，并力图揭示政策中的一些关系：政策之于国家资本、私人资本、官商资本及外国资本。即政策所代表和承载的不同集团的利益，它们在政策造成的经济秩序和利益格局中的得失。成果认为民国时期官商资本出现了膨胀和集中，已经在社会经济和政治中独立显现其特殊性，足以与国家资本、私人资本共同构成本国资本的三大形态。从经济政策的角度来说，官商资本的特殊性表现在，其所有者作为“自然人”，既是政策的制定者即主体，又是政策的承受者即受体。总的看，民国政策一直未中断扩张国家（官办）资本的倾向，对私人（商办）资本由宽容、严格限定到抑制和剥夺，而政府的国家垄断政策在当时社会条件下，只能是国家政权与以国为家等封建习性（及近代社会所沾染的西风习性）相嫁接，纵容并为以私人资本面目出现的官商资本提供便利。除了资源委员会和中纺公司等少数单纯的国家资本机构外，官商资本凭借在政策中左右逢源，在权力“寻租”、官商结合、化公为私的过程中，在工矿贸易领域逐渐形成大官僚大资产阶级一体的垄断利益格局，造成社会经济的病变和毒瘤；从北京政府到南京政府，都表示要在妥定条文、不损主权的前提下利用外资，试图建立独立自主国家的政策与外资间公平正当的关系。所不同的是北京政府视外资为有所助益的途径，而南京政府将外资作为解决国家资本主义资金来源的捷径和通途，更加倚赖和幻想。南京政府的政策对列强的商品倾销到资本侵略的防范，具有形式但实效不足。

　　综观经济政策在民国北京、南京政府间的沿袭和变异，可见中国近代经济政策传统的谬种流传。这些消极传统和劣根性，向上继承并流传下去。主要有两个谬种，其一是财政本位的非经济导向，其二是控制垄断的行为模式。二者有紧密的联系。民国二政府对财政本位政策传统的继承，颠倒了充裕财政与发展经济之间的本末关系，决定了经济政策的实质。这是旧中国的典型和较高水平的经济政策，留给民国后期经济政策的最重要的内在遗传。1937年以后抗战至战后的事实将证明，财政本位政策传统的谬种流传将后患无穷。在经济领域实行控制和垄断，是政策的财政本位实质的要求和延伸。对财源加以控制的目的是聚敛，控制的极致便是全面的垄断。在控制垄断传统的驱使下，北京政府对官产官业采取了不同的处置，进而实行收归国有官有。控制是从重大行业开始的，但并不限于这个范围；控制的益处直接表现为以这些利权抵借外债；控制的结果是官收民业、夺民利，官商矛盾激化。这些行为表现的不是国家的独立自主，更谈不上经济建设，反而是对国计民生的损害，事实上也是败绩累累。北京政府后期，控制垄断的传统还恶性变异为大小军阀的割据和抢掠。控制垄断传统使南京政府的经济政策，阻断了私人资本主义向上的趋势，从根本上损坏了社会经济的自由、公正的条件，使其不得稳定和应有的进步，从中还滋生出官商资本的毒瘤。以后的事实也会证明，控制垄断政策传统的谬种流传将为害不止。

　　如果以资本主义经济占国民经济的比重，来作为量化的标准，那么即使是在1936年前后的“高峰”时期，中国的早期经济现代化程度还是极其有限的。代表旧中国较高水平的民国经济政策，不容对与国民经济农业基础盛衰攸关的，土地制度及农村生产关系有丝毫的触动。1930年代广大农村成为落后的传统经济的堡垒，农村经济残破衰败，国内市场萎缩，严重制约了早期经济现代化的进程，经济政策对此难辞其咎。如果说新政权的一再建立是早期现代化进程的机遇，那么它一再受挫、一再丧失了除旧布新的机遇。由于政策的原因，中国的私人资本主义行将走到山穷水尽的地步，国家资本主义的理论从西方来到中国，在实践中不可避免地发生着变异；部分地由于政策的缘故，资本主义未能救中国于贫弱。政策的主体曾经试图建立独立自主的国家，但其努力并未从根本上改变中外关系；政府对控制和聚敛的传统抱残守缺，反而是一定程度上帝国主义在中国“代行”垄断和掠夺。而今现代化命题犹在，发展仍是一大时代主题，旧中国经济政策的成败得失值得关注。