四川大学王国敏教授主持完成的国家社会科学基金项目《中国农业自然灾害的风险管理与防范体系研究》（批准号03BJY041），最终成果为同名专著。课题组成员有：郑晔、李建华、周庆元、岳缠、张媛。
一、
我国自然灾害的基本状况 中国是世界上自然灾害最严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大。据统计，我国旱灾占57%，水灾占30%，风雹灾占8%，霜冻灾占5%。建国以来，平均每3.0～3.5年出现一次严重的自然灾害。2006年的夏季，洪涝、干旱袭击我国大部分地区。福建等沿海地区先后遭受7次较大规模洪涝、台风灾害的袭击；西南的重庆市大部分地区和四川省东部地区持续高温少雨，局部地区遭受了50年一遇的特大干旱；河北、内蒙古、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、宁夏等省区也发生了严重的灾情，这是自2001年以来自然灾害最严重的一年。2007年夏，洪涝灾害又一次无情的袭击了四川、重庆、云南、贵州、湖南、河南等24个省市。洪涝灾害来势之凶猛，使许多城市和农村变成了一片沼泽，重庆市遭遇了115年以来最严重的一次暴雨灾害的袭击，主城区交通几乎瘫痪，多个县城进水受淹水利、电力、交通、通信等基础设施毁坏严重。自然灾害的频繁发生已经成为制约我国经济发展和社会安定的重要因素，严重影响了我国的可持续发展。
自然灾害的频繁发生给我国造成了巨大的经济损失。资料分析表明，20世纪60～90年代，自然灾害对粮食的减产幅度多年平均为5%，棉花减产达20～30%，油料减产达15%左右。按全国平均水平计算，20世纪50年代的单位成灾面积损失值为2190元/公顷，60年代为3255元/公顷，70年代为5880元/公顷，80年代为12120元/公顷，40年翻了两番多。建国50多年来，各种自然灾害导致粮食生产10次波动（其中有6次超常波动）。而且，自然灾害造成的直接经济损失呈逐年上升趋势：20世纪50年代为480亿元，60年代为570亿元，70年代为590亿元，80年代为690亿元；按1990年可比价格计算，90年代以后，年均已经超过1000亿元。进入21世纪后，自然灾害造成的直接经济损失明显加重，2001年因灾造成的直接经济损失为1942.2亿元；2002年为1637.2亿元；2003年为1884.2亿元；2004年为1602.3亿元；2005年为2042.1亿元；2006年截止8月份为1600亿元，六年平均达到1784.67亿元，2005年的直接经济损失达到了进入新世纪以来的最高值。建国50多年来，各种自然灾害导致的直接经济损失总计约25000亿元左右。
自然灾害也是农村贫困的重要根源。据有关学者研究表明：水旱灾害对农业生产的破坏平均每提高10%，农村贫困发生率会增加2%～3%。另据国家统计局农村社会经济调查总队调查的结果表明：在我国农村绝对贫困人口中有71.2%是当年返贫人口。在当年返贫农户中，有55%的农户当年遭遇了自然灾害，其中有16.5%的农户当年遭受了减产5成以上的自然灾害，42%的农户连续2年遭受了自然灾害。这不仅给农民、农村、农业带来巨大的损失，而且使国家财政背上沉重的负担，也给整个国民经济的快速、健康发展蒙上了一层阴影。
二、建立农业自然灾害防范体系的对策建议
1．进一步完善农业自然灾害的预警机制。自然灾害的预警机制，就是将预测、预报和防治结合在一起的自然灾害防范系统。自然灾害并不是不可预防的，各级政府应当建立自然灾害的预警机制，通过雷达监测技术、卫星云图接受处理系统、计算机远程传输网络、公共信息网络系统等先进技术对自然灾害进行早期预报，提早防范，以起到预防风险、缓解风险、应付风险和降低自然灾害危害的作用。
2．科学合理规划不同区域生态环境建设的重点。农业自然灾害的防御，在根本上要从农村生态环境建设入手，只有生态环境得到有效改善，自然灾害才能得到有效遏制。我国农村地域广阔，各地生态环境差异较大，必须根据不同区域生态环境的特点，科学合理规划不同区域生态环境建设的重点。第一，长江上游、黄河中上游地区应作为长江、黄河水源涵养基地，让长江、黄河上游森林“休养生息”。严禁乱砍滥伐，防止水土流失、土壤沙化。坚持实施天然林资源保护工程和退耕还林还草工程，强化保护力度，铸造我国经济可持续发展的绿色屏障和环境支持系统。第二，北方草原区建设的重点有三个：一是草原和荒漠地带不适宜发动大规模造林运动，只能以种草还草为主。应加大对天然草场的保护力度，改良现有林草植被，改良草场（种）；二是控制畜群数量，合理利用天然草场资源，实行以草定畜、围栏封育、划区轮牧；三是搞好人工草场特别是冬春草场建设，加强人工种草，飞播牧草，培育新品种，建立人工饲草基地。以保持草原区生态环境的协调发展。第三，西北干旱区重点发展集水节水型生态农业。实行“量水而行”的原则，改善节水灌溉技术，推广渠道防渗、管道输水、喷灌、微灌等技术，强化水资源合理调配，提高水资源利用率。增强水土保持的社会化管理，对各主要流域水资源进行统一规划和管理，建立水土流失预防监督体系和监测网络，以防止水土进一步流失。第四，青藏高原区应以保护现有自然生态系统为主，禁止不合理开发，对具有特殊生态价值的草地类型实行划区保护，实现自然生态系统的良性循环。第五，西南喀斯特地区生态环境十分脆弱，应进一步坚持封山育林、人工造林改善生态环境，同时，要加强小流域治理，防治水土流失，提高抵御滑坡、泥石流等自然灾害的能力。
3．建立和完善农业自然灾害财政救助体系。根据国际经验，在工业化中后期阶段，政府财政救助资金至少应占GDP的1.5%。我国从1986年以来，国家大幅度增加了财政救助资金，但所占比重仍然偏低，1986年为0.41%，这以后不仅没有增加，其比重还呈下降趋势，1996年降至0.16%，1999年有所回升，但仍未达到1986年的水平，仅为0.31%。2004年我国GDP达到136515亿元，而财政救助资金仅为122亿元，仅占GDP的比重为0.089%。我国目前已经进入到工业化中期阶段，是工业反哺农业、财政反哺农民、城市反哺农村的发展时期，建议政府应进一步调整国民收入分配格局，加大对生态环境脆弱地区农村的投入，在5年内财政救助资金占GDP的比重可提高到1.0%，5～10年内可提高到1.5%，使国家财政救助资金增长与经济发展相匹配。政府财政的救助资金主要用于生态环境脆弱地区农村农田水利建设、公共设施建设、生态环境建设，以提高农业抗御自然灾害的能力。
4．建立和完善农业保险制度。农业保险制度是市场经济国家为了降低和分散农业自然风险而建立的一种特殊经济补偿制度。我国农业救灾应从单一的依靠政府财政救助的“一线式”模式，向“网状式”保障模式的转变。课题组认为：（1）建立以政府补贴为主的政策性农业保险制度。国家应尽快制定《农作物保险法》，对关系到国计民生的大宗农作物实行强制性保险，政府对强制性保险的农作物应实行低费率和高补贴的政策，这是市场经济国家所采取的通用做法。（2）建立农业自然灾害的合作保险制度。合作保险是农民以互助共济为原则，在自愿的基础上将防险与保险相结合而组织起来的民间性的农业合作基金组织。其资金来源可以由地方政府支持一部分、“以工补农”费用中挤出一部分、农户出一部分构成合作保险基金。（3）建立政府和社会共同联办的农作物保险集团。农作物保险集团是以政府控股为主体，社会参股的形式建立起来的股份有限公司。公司按照三级（出资者、董事会、经理制）控制的群体结构运行，对一些农作物实行商业性保险，以转移风险。
5．建立科学合理的生态环境补偿机制。（1）建立生态环境政府补偿机制。中央政府对生态环境建设的补偿投入应承担主要部分；地方各级政府也应加大对自然保护区、生态功能区的保护力度，增加财政预算和人、财、物的投入，提高对生态环境补偿力度。（2）建立流域范围内的生态环境补偿机制。通过购买排放配额的形式来补偿对整个流域内生态环境的破坏，这一制度很好地解决了生态环境建设资金短期的难题。（3）建立保护生态环境的产业补偿机制。一是征收资源使用税，提高资源税率。我国现有的加工产业和基础产业大都以农业自然资源为原材料，因此，国家应当征收资源使用税，并适当提高现行资源税率，扩大资源税的征收范围，把资源成本、环境成本纳入到企业效益核算指标体系，最后国家再以转移支付的方式对农业产业进行补偿，达到以工补农的目的。二是以立法的形式进行刚性约束。通过国家立法或区域立法等刚性规定来进行强制性约束，以实现产业补偿机制和补偿行为的形成。
三、学术价值和社会价值
本成果由六章构成。全书立足于中国的国情、农情和灾情，紧紧围绕着农业自然灾害以及对自然灾害的防御与治理这一主题来展开研究，试图通过建立模型对农业自然灾害的类型、地域等进行风险识别，为我国农业自然灾害的辨识、估算与评价体系的建立提供了可供参考的研究方法。成果的一大特点就是在理论维度上建立的农业自然灾害风险管理模式和综合性自然灾害防范体系具有相当的现实性和可操作性，对风险管理模式的探索和对我国农业自然灾害的实际评估具有重要意义；而立体交叉型防范体系的建立无疑会对我国农业自然灾害单一型防范体系的修正和弥补发挥积极作用。
(责编：陈叶军)
站内搜索
