东北师范大学丁四保教授主持的国家社会科学基金重大项目“主体功能区划与区域生态补偿问题研究”近日已完成。
　　一、该项目研究的目的和意义
　　揭示国家“主体功能区划”实施过程中将会遇到的体制机制矛盾。研究“区域生态补偿”的体制机制建设方案，用以克服主体功能区划实施过程中将遇到的体制机制矛盾。通过“区域生态补偿”体制机制建设方案的研究，为我国促进区域协调发展奠定理论基础、提供政策体系（方案）。
　　二、研究成果简介
　　1、研究成果的主要内容和主要观点
　　“最终成果”的形式为专著，即《主体功能区划与区域生态补偿问题研究》。其中，第一章和第五章是全书的重点。各章主要内容如下。
　　--第一章（国家的主体功能区划）的主要内容和观点
　　阐述了主体功能区划的出台过程。分析了国务院原则通过的文件中关于三个“战略格局”新提法及其概念模糊的问题。阐述了主体功能区划出台的历史背景：第一是计划经济制度的历史传承；第二是中国资源环境问题的严重性；第三问题的严重性源于中国的发展唯有选择工业化道路，并且唯有接受工业化国家资源环境问题的国际转移。阐述了主体功能区划的意义。指出，功能区规划与土地利用规划、城镇（体系）规划之间存在地位不清问题，也存在法律效力差异问题。介绍了区划编制过程、技术要求、区域政策的基本内容。论述了主体功能区划的“限制开发”色彩。主要观点，一是资源环境问题、国家粮食安全和生态安全战略和国家最严格保护耕地的战略利益要求限制开发；二是规划中贯彻的“区域分工”思想必然要求有些地区限制开发；三是“政府政绩指向”要求限制开发。阐述了“限制开发”遇到的“纠结”。主要观点是，一，“发展是硬道理”，但是生态系统是消极和保守的，两者之间存在难以逾越的鸿沟；二，与工业化城市化道路相比照，目前还没有哪个地区可以在“限制开发”中实现发展；三，“限制开发区域”与经济落后地区、农业主产区和少数民族地区相联系，从而使矛盾更加复杂。分析了主体功能区划的“政策效力”问题。一是“分灶吃饭”是执行区域政策的制度基础，但在区域之间存在“政策能力”的巨大差距，而“能力低下”必将使区划的价值目标大打折扣；二是区域“协调发展”的政策远没有“重点发展”政策的效力充分，从中央到地方，“协调发展”的政策效力相当苍白；三是如果没有中央政府对限制开发区域的直接经济援助，如果中央政府回避补偿责任而把责任“分摊”给地方，主体功能区划将无法实现。认为，在实施主体功能区划过程中建设“区域生态补偿”的体制机制，将是中国区域制度的一个创新。大致提出了体制机制的框架，即，一方面发挥政府补偿的力量，一方面发挥市场的力量，通过排污权交易、土地发展权交易、生态资源交易和人口流动等市场方式，促　进区域之间的协调发展。
　　--第二章（限制开发区域：中国的生态环境脆弱地区）的主要内容和观点
　　介绍了划定限制开发区域的技术标准。阐述了生态环境脆弱地区、生态功能重要地区的一般特征和地区分布，指出了它们作为农业主产区、经济落后地区和少数民族地区所面临的最突出的社会经济发展问题。系统阐述了其脆弱生态系统和生态系统的功能退化问题。着重讨论的问题是“地表”与“地下”两个系统的矛盾。“主体功能区划”对区域的地表生态系统做了很严格的界定，但是一个严重的缺陷是忽略了“地下”矿物资源的赋存。而开发与保护矛盾最尖锐的地区就是那些“地表脆弱而地下资源丰富”的地区。指出，目前还没有办法妥善解决这个矛盾。
　　--第三章（生态补偿）的主要内容和观点
　　阐述了生态补偿的一般概念、方式（类型）以及对于人地关系的制度建设的涵义。系统阐述了环境经济学关于生态环境问题的“外部性”机理。介绍了克服生态环境外部性的两个政策出路（庇古税思路和交易制度思路）。着重讨论的问题是对生态服务价值的评估。认为，如果以对“生态系统服务价值”的评估作为生态补偿的标准，则必将陷入“评估陷阱”。一是货币化的价值评估既违背了劳动价值论，也违背了需求价值论。二是离开“空间差异性”的价值评估，即认为任何一个地理区位上的生态系统都具有同等的生态服务功能，违背了区域差异性规律。实践中的大量生态补偿难题都是因为陷入这个陷阱而难以自拔。分别阐述了中国的生态补偿实践。流域问题是跨区域的，所以特别受到重视。资源枯竭型城市问题不仅带有工业化问题，而且带有我国计划经济的制度问题，所以也特别受到重视。指出，我国生态退耕（退牧）对农（牧）户的补偿是“对破坏者的补偿”，是历史的局限。
　　--第四章（区域生态补偿）的主要内容和观点
　　阐述了中央政府的区域生态补偿问题。其中特别强调的是“中央政府的责任”。认为，计划经济体制下的工业化和农业开发是国家意志，所产生的资源环境问题不仅具有全局性，而且只有中央政府承担责任才能体现“谁污染、谁破坏、谁补偿”的原则。改革开放以后我国区域利益突出，流域上下游之间的矛盾已经超出了中央政府责任范围。但水权属于国家，使用权在地方之间分配，出现了围绕水质、水量和水土等诸多问题。所以对典型的流域之间的生态补偿展开了系统的阐述。对地方上发生的补偿案例有全面的介绍。指出，流域上的区域生态补偿将成为区域生态补偿的突破口，但省区内部容易解决，省区之间矛盾重重。系统分析了实施区域生态补偿所遇到的体制机制问题，如法律依据不足、支付制度不健全、补偿效率损失等。进一步讨论了从生态评估到区域生态评估遇到的科学问题。提出的主要观点包括，一，所有的对“区域生态环境承载力”的评估都是消极的；二，被忽略的因素有技术和制度的进步、区域开放型和区域贸易、地下矿物资源等；三，认为区域经济有结构高级化无限发展和规模收益递增的趋势，承载力因此有递增的趋势。认为，即使建立区域之间的谈判制度也会遇到诸多科学问题。一是生态环境影响的性质无法界定（积极的还是消极的）；二是区域之间积极的生态环境影响与消极的生态环境影响相互混淆；三是无法区分区域的环境责任，如温室气体产生的“碳源”和吸收温室气体的“碳汇”。
　　--第五章（探讨区域生态补偿的基础理论问题）的主要内容和观点
　　本章旨在建立区域生态补偿的理论基础，是全书研究性成果最为集中的一章。其主要的理论认识如下：区域生态补偿的实质是区域协调发展问题，区域协调发展问题的起始点在“产权区域”；“产权区域”的体制意义在于拥有“发展权”，制度意义在于作为“私人物品”具有排他性和竞争性，地理意义在于分割地理环境的整体性；“产权区域”的社会经济发展会使区域内部的社会经济系统和生态环境系统发生变化，通常情况下社会经济系统的变化总是积极的，生态环境系统的变化既有积极的、也有消极的；“产权区域”处于地理环境的整体性之中，即处在一个开放系统之中，其自身的任何变化，无论是积极的还是消极的，都会传导到其他区域，于是产生区域的外部作用（影响），这就是一般意义上的“区域关联”；传导的载体是地表物质的地理运动，地理运动的规律使区域的外部作用具有外部性的性质，即区域并不因为给其他区域带来消极影响而承担责任，也不因为给其他区域带来积极影响而获得收益，“区域关联”游离于区域贸易（交易）制度之外，于是地理运动条件下区域之间的关系具有“区域外部性”特征；国家按照“区域分工”的思路实施主体功能区划，限制生态脆弱、生态功能重要地区的工业化和城市化，力求克服其区域外部性，但同时限制了其发展权利，当“限制开发”与经济落后地区、粮食主产区和少数民族地区联系在一起的时候，区域协调发展的矛盾突显出来；国家试图通过财政、投资、产业等方面的政策倾斜给予限制开发区域一定补偿，即构成“区域生态补偿”问题；但问题在于，一，这只是对生态治理或建设的直接成本的补偿，而不是对区域发展权利（机会）损失的补偿；二，国家只是提出了补偿的政策框架，实际补偿的责任（政策的落实）都由省区自己承担，而实际上省区之间实施补偿的能力相差悬殊；如果通过体制机制的建设在经济发达地区与经济落后地区之间建立起一种市场交易关系，用政策引导经济发达地区的资源流向经济落后地区，就可以破解区域生态补偿遭遇到的制度性难题，也可以为区域协调发展找到一个政策出路；如果我们从“区域外部性”角度出发会看到经济发达地区通过地理运动把其发展的成果扩散到经济落后地区，并且不要求获得回报，这是一种市场的力量，是一种比政府力量大得多的资源配置力量，区域生态补偿必须利用这个力量；于是区域生态补偿就不仅仅是中央政府或上级政府的补偿体制问题，而是通过建立交易制度、搭建交易或谈判的平台引导经济发达地区的资源流动问题。本章结合我国区域制度的历史传承、区域差异形成发展的必然规律、区域竞争的客观必然性及其体现的发展效率等，论述了“产权区域”的基本问题，揭示了区域生态补偿所面临的制度障碍。本章用了很大篇幅讨论“地理运动”与区域外部性之间的关系。阐述了产权区域对地理环境整体性的分割、地理运动作为载体在区域之间传导区域的外部作用，揭示了这种传导导致区域外部性的基本原理。本章系统阐述了“发展的地理扩散”，揭示了其运动机理，论述了对经济落后地区的积极作用，提出了经济落后地区实现发展的“外部推动”模式。在此基础上，本章阐述了“区域生态补偿”的体制机制建设方向，即通过建立健全政府的责任体制加强政府的力量，通过建立健全交易制度发挥市场力量的作用。