中国工业化和城市化过程中的农民工问题

　　武汉大学简新华、辜胜阻教授作为首席专家主持的2005年度（首届）国家社会科学基金重大招标项目《工业化和城市化进程中的农民工问题研究》（项目号05&ZD056），其最终成果为人民出版社2008年10月出版的研究专著《中国工业化和城市化过程中的农民工问题研究》。课题组成员有简新华、辜胜阻、刘传江、李珍、钟水映、杨艳琳、成德宁、杨玲、魏珊、余江、黄锟、张国胜、何志扬。

　　农民工问题是中国经济社会发展面临的非常突出的重大问题，深入研究的难度很大，不仅是因为这个问题十分复杂，而且是由于已有大量相关研究。本成果在全面系统调查研究和论述农民工问题的基础上，重点探讨和分析三个方面的问题，即《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的政策效应问题、农民工市民化问题、第二代农民工的新特点及新问题。

　　本书由五大部分构成，共分12章。第一部分是总论即第一章，全面概述中国工业化和城市化的特殊性、农民工问题的产生、原因、内容、解决的途径和根本出路。第二部分是农民工问题的主要方面和影响因素的分析，包括第二至六章。第三部分是解决农民工问题的途径，包括第七至九章，主要是制度分析。第四部分是农民工特别是第二代农民工即新生代农民工的新情况、新问题、新特点的分析，包括第十和第十一章。第五部分即第十二章是论述农民工市民化的困难和途径，重点是包括户籍、社会保障、劳动就业、住房、土地、教育等制度障碍和制度创新，农民工市民化的成本困难与资金筹集。

　　本成果的重要内容和力图作出的贡献是：

　　1．调查研究了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的政策效应。

　　比较分析《国务院关于解决农民工问题的若干意见》出台前后，农民工的生存状况及其变化，以及导致这些变化的原因，对《国务院意见》的实施效果做出评价，并提出需要进一步解决的问题和政策建议。

　　通过调查研究发现农民工的状况发生了新变化：农民工的工资有了较大幅度的提高，但工资水平仍然大大低于全国平均水平；工资拖欠问题有所缓解，但一些行业和地区工资拖欠问题依然严峻；政府提供的就业服务有所改善，但大部分农民工获取工作信息和工作的途径仍然以非正式途径为主；农民工超时加班现象依然严重，大部分农民工享受不到法定休息日；虽然农民工对企业和工种岗位的满意度较高，但农民工的社会满意度较低；农民工参加社会保障的意愿和实际参保率有所提高，但仍存在许多制约因素；尽管大部分农民工愿意市民化，但他们融入城市仍存在很大的障碍和困难；东部地区仍然是农民工的主要输入地，但在中部地区就业的农民工数量增加，跨省、跨地区就业的农民工比重下降。

　　造成这种情况的原因是多方面的，总的来说，首先是政策效应和制度因素，还包括中国经济发展新阶段的特点、地区经济发展情况的变化、农民工问题解决的长期性和复杂性等。农民工的状况之所以在短短的一年时间内就得到有效的改善，主要原因在于农民工问题引起社会和各级政府的高度重视，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的贯彻，显现出明显的政策效应。而农民工问题之所以还没有得到根本改变，尤其是农民工比较强烈的市民化愿望之所以还远远没有实现，主要原因也在于制度的缺陷和政策效应的不足，许多政策措施还有待进一步落实。农民工市民化的进程缓慢，则是由于目前还存在的户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度、城乡土地制度的缺陷和资金不足。所以必须在进一步落实各项解决农民工问题的政策的同时，还需要进行制度创新，加大相关投入，逐步消除农民工市民化的制度障碍和资金困难，从根本上解决农民工问题。

　　2．重点研究了第二代农民工的新特点和新问题。

　　农民工从20世纪80年代中期开始在中国出现，到现在已经20多年，现在的农民工大多数是第二代农民工，农民工问题主要是第二代农民工的问题。第二代农民工与第一代农民工相比，具有许多不同的新特点，并产生了一些新问题。在国家正式提出着力解决新生代农民工问题之前两年，就重点分析了第二代农民工的新特点和新问题，本成果具有一定的超前性。

　　本成果重点调查研究了"80后"（1980年以后出生的）第二代农民工（或称新生代农民工）的新特点及其新问题，发现第二代农民工在成长的家庭、社会环境和经历上与其长辈差异很大，在文化程度、人格特征、打工动因、工作期望、生活方式、城市认同感、市民化追求、与农村农业和土地的经济联系等方面也都与第一代农民工迥然不同，出现了情感需求强烈、相对被剥夺感强化和放大、群体内向化和孤立无助感加重、市民化愿望迫切、职业技能提升乏力、就业待遇预期高成导致"民工荒"出现的重要因素、加剧农村精英的流失等新问题。

　　3．分析了中国农村剩余劳动力转移的特殊路径：从农民到农民工再到市民的艰难变迁，探讨了农民工市民化的原因、困难和途径，论证了农民工市民化是中国农民工的根本出路，指明了最终解决农民工问题的方向。

　　比较全面深刻地揭示了中国农民工及其问题产生的原因，指出主要原因在于改革开放以来中国在改革传统计划经济体制、转变经济发展战略、调整经济结构、加快农业发展、工业化、城市化和经济市场化进程的同时，又实行的是"渐进式"的改革方式和"离土不离乡、进厂不进城"的非城市化的农村工业化战略，使得城市化滞后于工业化的局面始终没有根本改变，户籍、劳动就业、社会保障、土地等制度改革的任务短期内难以完成，再加上农村剩余劳动力数量庞大、素质不高、转移困难、农民工市民化的成本很高、所需资金短期内也难以筹集、城市发展和建设也不足，农民工及其问题正是这些因素综合作用的结果，使得农民只能先实现非农化，转变成农民工。

　　阐明了农民工必须市民化理由即重大意义，指出市民化是农民工的根本出路，只有大部分农民工实现市民化，才能从根本上解决农民工问题，各种与农民工身份相联系的歧视现象将自然消失，能够更好地保护农民工的利益；市民化的"农民工"不用再保留承包地这条最后保障线，有利于农业生产的规模经营，也不用每年回农村过春节，大大缓解春运的压力，实现农村剩余劳动力持久、稳定、最终的转移，有助于真正减少农民，有效地解决"三农问题"；农民工市民化比其他农民市民化的成本更低、更容易，因为农民工已经非农化，在城镇已有工作，也比较了解城镇，更容易融入城镇，从而更好地改变城镇化滞后的不合理状况，推动工业化与城镇化的协调发展；农民工市民化还能够扩大市场需求，促进第三产业的发展，优化产业结构，有助于形成城乡统一的劳动力市场，增加就业机会；农民工市民化能够彻底克服农民工弱势化、边缘化倾向，有利于社会稳定的维持和社会主义和谐社会的建设。

　　本成果从理论、实践、政策三个层面的结合上和农民工退出农业和农村、进入工业等非农产业和城市、再融入城市的农民工市民化变迁过程的"三环节"上，探讨了农民工市民化的理论框架、制度安排和政策思路。

　　分析了农民工市民化面临的困难，指出目前农民工市民化主要面临两大障碍或困难，即制度障碍和成本困难，特别研究了农民工市民化的成本构成和分摊，提出了克服困难的途径包括深化改革、创新制度、转变发展模式、优化经济社会结构、合理推进城镇化、加快城镇建设、大力发展教育事业、提高农民工素质、多渠道筹集更多农民工市民化资金等。

　　4．突出分析了城市化进程中的农村人口变动的两个新情况。

　　分析了中国城市化发展过程中农村人口变动新出现的两个重要的非正常现象：一是"农村人口剪刀差"现象，即农村人口比重下降而农村家庭户数量却稳定上升；二是"农村人口逆淘汰"现象，即富裕而有能力的农民离开农村造成的农村经济凋零和衰败，说明了这两个新情况产生的原因，弥补了这方面研究的不足。

　　5．研究了中国农民退出农业和农村的机制及其制约因素。

　　全面分析中国农民退出农业和农村的推动因素和阻碍因素，指出主要是制度性制约因素，提出了农村人口退出机制的主要目标有三，即为农村人口提供相对宽裕的发展空间、为农村土地资源的集约利用创造条件、为农村人口融入城镇提供动力支持；农村人口退出机制的特征是，建立在退出人口自愿选择、政府加以引导的基础之上，退出是渐进的过程，由政府牵头制定一个相关领域联动的机制；农村人口退出机制的核心内容是建立合理的农村土地流转制度。

　　6．形成了解决两种不同类型农民工居住问题的对策思路。

　　在深入分析永久迁移型（定居型）和非永久迁移型（非定居型）两种不同类型农民工居住的现状、特点的基础之上，提出解决非永久迁移型农民工居住问题，应该制定并贯彻落实建筑业等行业的农民工居住标准，改善农民工在城市打工期间的居住条件，在"城中村"改造中充分考虑农民工的居住需求，降低他们在打工期间的居住成本，政府鼓励社会利用闲置房屋，建设农民工公寓低价出租给农民工；解决永久迁移型农民工居住问题，应该将永久迁移型农民工纳入政府住房保障体系，制定适合定居型农民工的多层次的住房保障政策，建立稳定的农民工住房保障资金渠道。

　　7．提出了解决农民工问题的制度改革应由地区试点、局部推进转向全国统筹、整体配套的新主张。

　　户籍、劳动就业、社会保障、土地等相关制度的缺陷是农民工问题产生的主要原因，解决农民工问题必须进行制度改革和创新。到目前为止，我国在这些方面的制度改革主要是分地区、分类型、分阶段、先试验、后推广，由各个试点地区和单位分别采取不同方式进行。通过深入的调查研究，我们认为解决农民工问题的制度改革应由地区试点、局部推进、各行其是转向全国统筹、协调配套、统一行动、整体推进。因为，农民工问题是由多方面的因素造成的，各种因素紧密相联、互相制约，是带有全局性、整体性、系统性特征的问题，解决农民工问题的各项制度改革和创新是一个系统工程，必须综合配套，在全国整体推进，仅有局部试验、措施不一、单兵独进的改革，不可能从根本上解决农民工问题。虽然先局部试验，可以降低改革成本、减少改革阻力、积累改革经验，但不能最终解决问题。即使是渐进式改革，试验之后，也需整体推进。再说，户籍、劳动就业、社会保障、土地等相关制度的改革已经先后进行了20年左右的局部试验，现在这种局部试验性改革的局限性和缺陷已经表现出来了，不能在整体上解决问题，应该下决心进入在全国综合配套、整体推进的阶段。

　　农民工社会保障制度的有效建立仅仅依靠地方政府的努力是远远不够的，其原因在于：农民工在全国范围的高流动性和就业的不稳定性，使各地方政府无法解决其社会保障权益转移问题；农民工的社会保障责任由流入地、流出地政府分担，依靠地方政府难以协调；局部改革、各行其是，往往措施不配套、政策自相矛盾，不仅效果差，而且使人们无所适从。现阶段农民工社会保障制度的建设，应该走出地方试点的模式，由地区试点转向全国统筹，由地方政府主导转向中央政府主导，从全局角度确立农民工社会保障制度框架，这是中央政府义不容辞的责任。指出户籍制度改革不能取消了之，户籍制度的改革并不是像人们想象的那么简单，不是宣布取消就完事的，也是不能完全取消的。户籍制度改革的关键并不是户籍制度本身，而是剥离嵌入在户籍制度之中的其他二元制度并且消除由此带来的不平等待遇，使农民工获得与市民平等的权利和待遇。其中，最重要的是建立和健全社会保障制度。强调解决春运紧张问题的关键在农民工市民化，因为农民工如果大部分实现市民化，就很少需要回家过年，也就能从根本上缓解甚至解决春运紧张问题。

　　本成果不像以往那样站在城市居民的立场上或从城市的角度研究农民工问题，而是更多地站农民工的立场上，从重点关注保障农民工的生存权和发展权，求得工农、城乡统筹兼顾、协调发展的新视野研究农民工问题。

　　本成果获得较好的社会影响和评价。著名经济学家谭崇台教授写的书评摘要发表在《光明日报》2009年6月16日理论版，全文发表在《经济学动态》2009年第3期。王冰教授写的新书评介发表在《人民日报》2009年4月10日第7版，书评发表在《经济评论》2009年第3期。该书中包括的"中国农民工最新情况调查报告--<国务院意见>实施前后的比较分析"，2007年被国务院研究室的《送阅件》摘要介绍，得到回良玉副总理、俞正声政治局委员和湖北省领导的批示和肯定。湖北省主管农民工工作的副省长蒋大国则明确肯定："此调查有理有据有建议，具有较强的针对性、现实性和指导性"。在全国哲学社会科学规划办组织的成果评审中，获得评审专家的较高评价，认为"研究成果提出我国农民工问题的解决重点是第二代农民工问题、农民工最最终发展结果是农民工市民化等问题，为我国剩余劳动力转移指明了方向，对我国农民工问题的解决提供了较全面的理论支撑，具有较高的学术价值，也有重要的实践意义和政策应用价值。"