工业反哺农业的理论与实践研究

　　中国农业大学校长柯炳生教授主持的国家社会科学基金重大项目《工业反哺农业的理论与实践研究》（项目号05&ZD052），其最终成果为同名专著，于2008年由人民出版社出版。该课题第一至四专题主持人分别是郑有贵、武力、张照新、余佶，参加人员有董志凯、翟雪玲、焦红坡、陈华宁、董彦彬、吴仲斌、陈艳丽、蒋芳、温锐、赵云旗、程连升、黄志钢。

　　一、主要内容、重要观点与政策建议

　　1、为什么要实行工业反哺农业方针

　　第一至四章回答了为什么要实行工业反哺农业方针的问题。

　　第一章“宏局大势：事关全局的‘三农’问题与反哺要义”，概括了农业、农村和农民问题的六大方面本质内涵，分析了“三农”问题的全局性重大意义，对“三农”问题的现状进行了客观判断，讨论了政府在解决“三农”诸方面问题中的职能和责任，阐述了工业反哺农业的本质要义。落实工业反哺农业、城市支持农村的方针，在本质上，是调整国家财政分配的格局，加大对“三农”的投入。工业反哺农业、城市支持农村，表达的是一个思想，不是两件事。工业反哺农业的实现方式，主要是通过二次分配的方式，是通过国家财政来进行的，即国家把来自于工业和城市经济部门的财政收入，通过国家财政支出，更多地用于“三农”。至于各种社会企业和个人，通过捐助慈善等方式，拿出资金支持“三农”，当然也可以视为属于“反哺”的方式，但是，这只是个例情况，不是普遍规范。落实工业反哺农业、城市支持农村的方针，就是要强化国家的支持“三农”政策。这是工业反哺农业、城市支持农村的本质要义。

　　第二章“仁智互见：工农关系的理论观点纵览”，阐述了马克思主义经典作家和历届中央领导集体对于工农关系与城乡关系的论述，讨论了国内外学者有关方面的理论观点。马克思等革命导师高度重视工农关系与城乡关系，把消灭工农差别和城乡差别作为实现共产主义的主要任务。毛泽东在革命战争年代提出中国革命的问题说到底是农民问题，新中国成立后则反复强调农业的基础地位，提出了以农业为基础、工业为主导的方针。邓小平在总结经验教训的基础上提出：“中国经济能不能发展,首先要看农村能不能发展。”江泽民提出没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有全国的现代化，没有农村的稳定就没有整个社会的稳定。以胡锦涛同志为总书记的新一届领导集体，高度重视“三农”问题，全面继承了革命导师和中央三代领导人的重要思想，并且适应新形势、新情况和新条件的变化，实事求是，与时俱进，有了重大的深化和发展：在“三农”理论上有重大创新，在“三农”工作内容上有重大拓展，在解决“三农”问题措施上有重大突破。关于工农关系，西方经济学家主要从结构转换和资源转移的角度入手，考察经济发展过程中工业和农业关系的不同发展阶段、各自的作用及在发展过程中应当采取的政策取向等。

　　第三章“鉴史知今: 新中国工农关系政策的演变”，描述总结了新中国成立以来工农关系的演变历程。中国工农关系的演变，为关于发展中国家的研究提供了难得的案例，既反映出中国特有的问题，也反映出农业文明向工业文明发展的一般规律：一是工农业必须协调发展。工业与农业相互促进，又相互制约，实现工农业的协调发展是国民经济持续健康发展的前提和必然要求。当代中国国民经济运行总体趋势是向工业倾斜，1952-2005中国工农业增加值年平均速度之比为3.5∶1，高于国际上的一般水平。这种偏斜运行，严重影响了农业现代化进程的顺利推进，也导致国民经济的波动与调整交替发生。二是实现工农业协调发展必须处理好国民收入在工农业两个部门的分配关系，这是实现工农业协调发展的前提。三是实现工农业协调发展必须实行有利于农业富余劳动力向工业和城市转移的政策。

　　第四章“他山之石：国外农业支持政策的得失分析”，介绍分析了欧盟、美国、韩国、巴西等国家支持农业和农村发展的做法、经验与教训。从中得出一些经验和启示：（1）财政支农支出的强度与整个国民经济的发展水平密切相关。越是发达的国家，财政支农支出的强度越大。（2）国情不同，主要政策目标不同，具体的财政扶持重点也就不同。农产品供给过剩的国家，对增加生产的目标不是很重视，而将保障农民收入作为核心目标。相应地，农产品供给不足的国家如韩国，对增加农业生产能力更加重视。（3）同一国家，对不同的目标，也要采取不同的措施。如果以保障收入为目标，则最有效的办法是脱钩支付，简便易行。这也是欧盟和美国的最新农业政策走向。而如果以提高农业生产能力或者提高农业竞争力为目标，则最有效的措施是加强农业科研等政府服务和加强农业基础设施建设。（4）在提供农业基础设施服务方面，采取了两种方法：一种是对较大型和具有公益性的工程，如乡间道路和水库等，全部由政府财政投资建设；而对一些农场自用性质的投资，如田间道路、农机具、农场建筑等，政府往往提供投资补助或者贷款利息优惠。（5）在提供补贴方面，主要是直接提供给农民，而基本没有对投入品产业和农产品营销产业的补贴。（6）国外直接补贴措施是多种多样的，既有属于绿箱政策的措施，也有属于黄箱政策和蓝箱政策的措施；既有以保障农民收入为目标的措施，也有以促进生产发展和保护生态环境为目标的措施。

　　2、财政支农现状与反哺能力

　　第五至六章回答了目前中国是否具备工业反哺农业能力的问题。

　　第五章“取予比较：现阶段国家财政支农与农民贡献”，对于目前中国的工农关系与城乡关系进行量化分析。主要结论有：第一，近年来中国财政支农投入有了大幅度的增加。第二，由于同期中国财政收入和财政支出的增长幅度更高，因此，国家用于农业方面的支出在国家财政中的比重并没有提高，反而有所下降。中央财政“三农”支出占中央财政收入的比重由1996年的21％下降到2006年的17％以下；地方财政支农支出占地方财政支出的比重由1996年的7.9％降低到2005年的6.5％。第三，在中央财政“三农”支出中，有一些项目支出不是直接用于“三农”的，如“农村税费改革转移支付”和“缓解县乡财政困难转移支付”；还有一些不是全部用于“三农”的，如“基本建设投资”和“农产品政策性补助支出”。如果将这些部分扣除，实际用于“三农”的支出水平就显得更低一些，2005年占中央财政收入的比重可能不到10％。第四，在地方财政支农支出方面，各个地区差别很大。经济发达地区，人均财政收入水平高的地区，通常对农业的财政投入水平也比较高。农业大省的财政支农水平大都较低，无论是按农村人均水平还是按耕地面积亩均水平。第五，在国家财政支农支出中，中央财政仅占8％，而地方财政占92％。因此，各省份地方财政农业投入的巨大差异，也就是整个国家财政在不同省份之间农业投入的巨大差异。解决这种地区之间农业投入水平的巨大差异，出路只能是加大中央财政的农业投入水平，大幅度地提高中央财政在财政支农支出中的比重。第六，取消农业四税和三提五统之后，农民仍然在为国家财政做着特殊的贡献，突出地表现为农业地转为非农业用地和农民工创造的财政收入两大方面。按统计资料计算，2005年农民在土地征用过程中对国家财政的贡献为2655亿元左右；根据统计资料与样本调查数据估算，2005年农民工创造的国家财政收入约占财政收入总额的10％左右，达3300多亿元。这两项中的任意一项，都超过了同年国家财政农业支出的数额。

　　第六章“水涨库盈：工业反哺农业的宏观经济条件分析”，对中国宏观经济和国家财政收入的发展历程和未来走势进行了分析。预计在2011-2020年期间，经济增长维持8.5%的速度是有可能的，这个速度比改革开放28年来的潜在增长率平均水平低了1.5个百分点，甚至还略低于整个20世纪80年代的增长率平均水平。但是从经济总量来说，则与过去不可同日而语；在未来15年中，城市就业能力的增长，将会实现1.35亿农村劳动力转移到城市就业。未来15年内，全国财政收入将继续保持较高增长幅度，很有可能保持在10％以上的水平，至少不会低于国内总收入的增长幅度。这将为落实工业反哺农业、城市支持农村方针，不断加大国家财政对“三农”的投入力度，奠定坚实的基础。

　　3、如何构建工业反哺农业的政策体系

　　第七至九章回答了如何落实工业反哺农业方针的问题。

　　第七章“有的放矢：工业反哺农业政策体系的构建”，提出新形势下构建中国工业反哺农业政策的目标、原则和重点领域。财政支农框架体系由四大部分构成。一是农业产业支持体系。其主要政策目标是提高农业综合生产能力，建设现代农业，确保中国的粮食安全和农产品质量安全。属于这个体系的主要支持措施是：农田基础设施建设投入、政府农业服务体系建设、农业投入品（良种）补贴、农业投资（农机具购置）补贴、市场政策（最低收购价格政策）。二是农民收入支持体系。其主要政策目标是促进农民增加收入，主要支持措施是直接补贴。三是农村基础设施支持体系。其主要政策目标是改善农村生产生活条件。主要支持措施是：农村道路、饮水、电力、电讯等公益事业的建设和维护。对村庄内部和周边的环境整治给予引导性扶持。四是农村社会事业支持体系。其主要目标是提高农村居民（国民）的身体与文化素质，稳定社会。主要支持措施是加强对农村义务教育、职业教育、医疗卫生和社会保障方面的财政投入。

　　第八章“利器善事：工业反哺农业的体制改革保障”，系统地讨论分析了一系列体制与政策改革问题，包括管理体制、投入体制、土地与经营制度、户籍与就业、推广与培训、金融支持、社会保障等。其中，需要对财政支农管理体制进行改革：一是进一步细化各级财政的支农责任。对于那些具有全国性公共属性的领域、在实施行动和技术上必须全国统一规划的领域，如粮食安全、资源保护和环境建设，划归为中央财政的支出范围；对于那些地方公共品属性较强，而且在技术上、规划上可以由地方单独实施的，则划归为地方财政支出范畴。同时，完善转移支付制度，对于不发达地区，给予一般性和专项补助，以满足其支农支出的需要。二是积极推进支农资金的整合。在现有局限于部门领域的资金整合扩大到全部的财政支农资金。三是深化财政支出科目分类改革。将各类支出中人员开支和建设经费开支分别列出，有利于强化对财政支农资金的管理和检查。归并重复设立的专项资金，实现同类财政支农资金的统一规划和利用，提高支农资金的使用效率。四是提高财政支农资金使用的透明度，加强财政支农资金的监督和检查。五是完善立法，建立财政支农资金的稳定增长机制。

　　第九章“八仙过海：不同地区工业反哺农业的探索实践”，选取了八个县（市、区）作为案例，介绍了这些地区在贯彻工业反哺农业方针，支持农业和农村发展方面的一些做法和经验。启示性意义主要有：第一，无论是发达地区和不发达地区，都可以在工业反哺农业方面有所作为。第二，各个地区进行工业反哺农业时，应当从当地的实际情况出发，针对当地最突出的问题，采取有地方特点的具体有效措施。第三，不发达地区地方财政实力较弱，中央财政应当加大对这些地区的转移支付。第四，建设社会主义新农村，解决好“三农”问题，是一项长期性的重大历史任务，需要有长期奋斗的思想，坚持不懈地努力。对于不发达地区如此，即使对于经济发展水平已经较高的地区来说，也是如此。

　　二、价值与影响

　　本课题澄清了有关工业反哺农业的认识问题，从理论上界定了工业反哺农业，实证分析了国内外工业反哺农业的实践，为工业反哺农业、城市支持农村政策的实施提供了理论依据，具有理论意义和学术价值。同时，课题组提出了加强财政支农政策的总体思路，明确中国财政支农框架体系由农业产业支持体系、农民收入支持体系、农村基础设施支持体系、农村社会事业支持体系等四大部分构成，并提出了一系列制度和体制保障措施方面的建议，具有决策参考意义和应用价值。课题的阶段成果，获得了国家和有关部门领导的关注，有的成果被吸收到有关文件和法律中，有的成果在重要报刊发表后也产生了积极的影响。