我国公共应急法制的现状、问题与完善

　　中国政法大学马怀德教授主持完成的国家社会科学基金重大项目《法治背景下的社会预警机制和应急管理体系研究》（项目号06＆ZD022），最终成果为专著《法治背景下的社会预警机制和应急管理体系研究》和《应急管理法治化研究》，2010年3月由法律出版社出版。项目组成员有：李岳德、莫纪宏、莫于川、李程伟、张红、林鸿潮、詹承豫、赵鹏等。

　　2007年11月1开始实施的《突发事件应对法》标志着我国的公共应急法制体系框架初成，在应对各类突发事件中发挥了重要作用。但面对南方雪灾、汶川地震、玉树地震、新疆“7.5”暴乱等重特大突发事件，当前的公共应急法制体系也暴露出一系列问题。该项成果分析了当前公共应急法制体系的现状和不足，提出了发展完善的方案。

　　一、我国公共应急法制体系的现状、问题与成因

　　以《突发事件应对法》为中心的我国现行公共应急法制体系着重于确定应急管理的制度框架，提出了应急管理的概念和目标，但缺乏实现目标的具体措施，问题主要集中在以下几方面。

　　1、应急组织体系不够健全，无法整合各类应急资源。首先，以各级政府作为应对突发事件的领导机关难以有效调度全部应急资源。一方面，政府无权直接调度各级党委所掌握的大量应急资源；另一方面，军地联动常效机制的缺乏导致应急处置中的沟通不畅、协调不力。其次，缺乏实权性的日常机构作为执法主体。当前的各级政府应急办只履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，没有指挥、调动各类应急资源的实权，导致：（1）法律上规定的宣教演练、风险评估、物资储备等工作难以有效推动；（2）应急资源缺乏整合，具有应急管理职能的工作部门交叉重叠，重复建设现象严重；（3）难以建立长效的应急管理体制，临时指挥机构因职责不清而只能依靠领导高位协调；（4）应急处置结束后难以科学、客观总结经验教训。

　　2、社会和市场力量参与突发事件应对缺乏制度保障。首先，民间组织、志愿者等社会力量参与突发事件应对的机制不完善。特别是在筹措资金、开展服务等方面还存在一系列障碍，有关支持、鼓励民间组织和志愿者参与突发事件应对的法规、政策尚属空白。其次，应急处置的职权仅由政府承担，一些公用企事业单位如电力、能源、运输、电信等缺乏法律授权，导致其开展必要的应对活动时存在法律障碍。如在南方雨雪冰冻灾害中，电网企业要迅速抢修电力设施，而抢修过程中不可避免地对部分耕地、林地、树木有所占用或破坏，但目前的法律并未授权电网企业采取相应措施，事后给电力企业带来了大量的民事纠纷。最后，保险制度不健全，缺乏有效的市场化风险分担机制。《突发事件应对法》要求建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，由于缺乏配套规定，实际难以落实。目前，我国自然灾害保险覆盖率很低，据民政部统计，我国自然灾害保险赔款仅占损失的1%，远低于国际上30%至40%的水平。

　　3、对应急预案的编制和演练要求不够明确。目前的应急法上有关预案编制和演练的规定过于笼统，对预案的制定程序、制定标准、演练评估、修订完善等方面缺乏明确要求，导致不少预案内容空洞，缺乏可操作性，没有结合自身实际，对启动条件、部门职责等核心内容做出明确规定，无法为应急活动提供有效指引。而且，预案之间缺乏衔接，各自为战，难以应对重大的复合性突发事件。

　　4、应急处置的事前准备工作缺乏保障性措施。《突发事件应对法》等多部法律都规定了预防为主的原则，但这些法律中的相关规定大多只提到了工作目标，而缺乏实现这些目标所必须采取的的具体措施及相应的保障性规定，或者虽然有规定，但缺乏必要的硬性约束。首先，应急资金缺乏保障，作为应急资金重要来源的财政预备费经常被零散地用于各种开支，一旦发生重大突发事件，实际可以动用的资金难以满足需要；其次，专业应急救援力量在编制、业务素质、技术手段、装备水平等方面却难以满足实际需要；再次，物资储备不足，应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系尚未完全建立，尤其是应急物资的生产能力储备在多数地方没有得到重视；最后，对应急宣传教育、培训与演练的时间、频次没有明确要求。

　　5、事后恢复与重建缺乏系统的制度安排。首先，政府之间的职责界定不清。现行立法仅仅规定受突发事件影响地区的人民政府可以向上一级人民政府请求支援，上一级人民政府根据实际情况提供支援或组织其他地区提供支援。但中央政府与受灾地地方政府之间、支援地政府与受灾地政府之间的责任分担原则和办法不够明确，容易出现过度依赖中央政府和对口支援地政府的情况。其次，法律对重建规划、补偿、安置、救助等涉及公众重大利益的事项缺乏指导原则，程序规制也不充分，难以妥善协调、平衡各方利益。在汶川地震灾后重建中，就暴露出一些重建规划对公众居住习惯和既得土地使用权等权益照顾不充分、集中安置难以满足农民生产生活的实际需要、部分救助措施与群众的实际需求不符等问题。最后，事后调查评估缺乏系统的制度设计，难以查明原因经过，总结经验，追究责任。如汶川地震发生后，一些遇难者家属强烈要求追究建筑工程质量的责任，但由于缺乏有关规定，难以妥善处理。

　　二、完善我国公共应急法制体系的若干建议

　　通过总结一系列重大突发事件的应对经验，该项成果建议，应当围绕《突发事件应对法》的修改这一核心，着重在我国公共应急管理的主体、规则、程序、保障措施等尽可能做出详细的制度安排，确保应急管理做到权责明确、规则清晰、保障有力。

　　1、建立各级应急管理委员会作为应对突发事件的领导机关。《突发事件应对法》将各级政府确定为应急管理的领导机关，初步解决了各部门间的“条条分割”问题，但仍未能实现党、政、军应急力量的统一指挥。为进一步完善应急管理的组织体系，有必要考虑从中央到地方设立集党、政、军于一体的应急管理委员会。由于在法律中不宜直接规定党的有关负责人参加应急委员会，可以采用“其他负责人”的表述。各级应急管理委员会作为本行政区域内应对突发事件的领导机关，负责本行政区域内应急管理的决策和指挥。为了保障这一目标的实现，应当对“属地管理”原则予以进一步明确，赋予对突发事件应对工作负有统一领导职责的相应级别应急管理委员会在紧急情况下有指挥本行政区域内驻军和武警部队、驻当地垂直领导部门、驻当地国有企事业单位的权力，确保在第一时间实现对突发事件的全面响应。

　　2、设立实权性的各级应急管理日常工作机构作为执法机关。目前，我国各级政府大多并未设立专业性的应急管理日常工作机构。因此，可以考虑在目前各级政府办公厅（室）内设的应急办这一基础上，通过充实其职权，使之既成为各级应急管理委员会的办公机构，又充当《突发事件应对法》的执法主体。应当通过立法明确各级政府应急办的职权范围，使之成为专职化、实权化、常态化，能够调度专业救援队伍和应急资源的日常应急事务管理机构，这些职权包括：（1）在日常状态下，具体履行各级政府在危机预防和应急准备中的主要职能，并监督、指导、协调、推进各政府部门的危机预防和应急准备工作；（2）在发生突发事件时，充当应急管理委员会的办公机构，保证应急管理委员会指挥和决策的顺畅；（3）在应急处置结束后，具体负责协调各项恢复重建工作，并主持对事件原因和处置过程的调查总结；（4）管理本行政区域的突发事件信息系统，保证突发事件信息在收集、传输、共享、处理各环节的全面、准确、畅通。为此，在行政序列上，应当考虑将应急办从政府的办公厅（室）中分立出来，列入县级以上人民政府的办事机构当中。

　　3、完善社会和市场力量参与突发事件应对的动员机制。首先，应当明确民间组织、志愿者等社会力量在突发事件应对中的地位。虽然我国的民间组织存在先天不足，在应急资源、应急技术和组织管理等方面难以和发达国家相提并论，不足以担当应急主力军的角色，但其机构小、人员多、分布广、机制活、反应快等特点一旦得以充分发挥，仍可对政府的救灾工作形成重要补充。因此，应当在法律上建立规范、指导社会力量参与应对突发事件的制度，构建公立慈善基金与非政府志愿者团体合作制度，明确鼓励和引导社会力量参与救援的保险、税收、资助等方面的扶持措施。其次，应当授予公用企事业单位必要的应急处置权。我国的许多公用企事业单位在平常状态下依据法律、法规的授权行使着广泛的行政管理职能，而在处置突发事件的非常状态下却缺乏必要的法律授权，在需要广泛动员、集成、协调多种力量的灾害应对过程中，平常的“二元”行政管理体制反被“一元化”，这是当前应急体制的一大缺失。因此，有必要明确规定突发事件发生后，供水、供电、供热、公共交通等领域的公共企事业单位，可以根据相关决定、命令，在其经营、管理的范围内实施应急处置，确保其能够依法开展相应的应对活动。最后，应当系统设计国家财政支持的巨灾风险保险制度。从突发事件社会保障的发展趋势来看，社会保险和商业保险正在迅速取代国家救助的主导地位。以救助为底线、以保险为核心、以捐赠为补充的混合型灾害保障机制是多数发达国家的共同选择。尽管受制于国民支付能力和保险市场的发育程度，我国难以在短期内实现各主要灾种的普遍投保，但这不应影响将保险作为主要出路的政策选择。有必要在法律中规定设立国家巨灾保险基金，建立再保险制度，鼓励企业开发巨灾保险，同时出台由国家对保费给予一定补贴，或连续多年保后无灾时返还一定比例保费作为奖励等鼓励措施。

　　4、完善应急预案管理制度，确保其完整性、适用性、可操作性和相互衔接。首先，应明确预案的制定标准，强调预案要结合实际情况，具备可操作性，并对预案的核心内容做出明确细致的规定。同时，明确规定预案中在我国现有法律规范体系中的地位。其次，应建立预案的演练机制。未经演练的预案等于没有预案，只有强制规定所有的预案必须经过演练和评估，才能从根本上杜绝预案抄袭重复、空泛敷衍、脱离实际、无法操作等弊端。有必要从法律上对预案演练的组织部门、演练周期、演练方式及事后评估作出详细安排。再次，对预案的修订和完善做出明确要求。应当规定在大规模应急演练或重大突发事件处置后，预案制定机关应当通过总结经验教训对其加以修订、完善；同时规定预案修订的最短周期。最后，制定措施以增强预案间的协调性。一方面，应当在预案类型中补充规定综合性预案，以应对可能发生的如2008雪灾一般的多种类、并发式、综合性灾害；另一方面，应当规定备案审查、协同演练等方式以实现预案之间的相互衔接。

　　5、制定保障各项应急准备工作落实的具体措施。首先，应当设立应急专项准备资金，并明确规定资金的筹集渠道和到位方法，并重点确保应急物资储备、应急队伍建设、应急设施设备配置、宣教演练等应急管理的日常开支。其次，依托公安消防队伍建立综合性应急救援队伍，以此为基础整合掌握在不同政府部门中的救援资源。同时，鼓励建设多种形式的应急救援队伍，如成年志愿者组成的应急救援队伍、救援俱乐部、救援企业等。再次，规定应急物资储备的目录储备和生产能力储备，并根据不同的储备方式规定相应的监管措施。最后，将每年的5月12日定为全国防灾减灾日，以培育公众对灾难的忧患意识，增强面对突发事件时的自救互救能力。规定在这一天，各地政府应当根据当地所面临的主要灾害类型，组织公众进行应急演练；学校集中进行公共安全知识教育；公共媒体集中进行防灾减灾的公益性宣传；政府有关部门应当将一年来防灾减灾工作的情况形成报告并向社会公开。此外，还应对日常应急宣教、培训与演练做出更加细致和更具强制性的规定。

　　6、对事后恢复重建中的重要问题作出安排。首先，对恢复重建中中央政府和地方政府的职责进行界定，建立相对合理的中央和地方分担机制。同时，将现有对受灾地区的对口支援机制在法律上明确下来。其次，对损失评估、重建规划、补偿、安置、救助、抚恤等涉及公众重大利益的事项规定指导性原则，设计能够充分照顾受影响群众实际需求的决策程序，同时强调政府的安置、救助等政策以确保受灾群众的基本生活，辅助其开展自救为限度，不宜过多承担损失弥补功能。另外，在现有恢复重建措施的基础上，还应补充规定对受灾群众的心理干预机制。最后，要求有关人民政府在突发事件处置结束后，应当组织对突发公共事件的起因、性质、影响、责任、应对工作的情况、恢复重建等问题进行科学的调查评估，并根据需要组织对某一专项问题的调查评估。不仅有成绩，也要吸取教训。调查评估结果向社会公布，并向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。