西部三农问题的形成机理破解思路及政策建议

　　国家哲学社会科学基金重大项目《西部全面建设小康社会中的三农问题及对策研究》（项目号04&ZD018），最终成果是专著：《中国西部三农问题通论》（中国社会科学出版社2010年2月版，132万字），项目首席专家兰州大学聂华林教授，主要参加人员：李泉、李秀红、任海军、杨敬宇、杨向飞、翟彬、蔺全录、罗哲、张贡生、高黎、于鸿君、刘同德、张帅等。

　　我国全面建设小康社会最困难之处，不在东部，在西部；不在城市，在农村，特别是在西部农村。西部三农问题的成因有其特殊性，是由于西部存在着特殊的自然生态环境条件和社会经济发展条件。西部是欠发达状况下的三农问题。只有正确认识西部三农问题的特殊性和形成机理，才能找到破解的正确途径。

　　一、西部三农问题的形成机理

　　西部农民增收缓慢且十分困难只是一种表象，只有正确认识西部三农问题形成的的机理，那么表象问题才有可能得以解决。西部三农问题既是西部PPE恶性循环的结果，也是西部RAP恶性循环的结果，更突出的表现为PPE恶性循环与RAP恶性循环耦合作用的结果。

　　首先，西部三农问题是西部PPE怪圈（“贫困——人口过度增长——环境退化”恶性循环）作用的结果。必须正视这样一个现实，西部生态环境恶化状况并不是孤立的一种现象，一方面是和西部恶劣的自然环境相联系的，另一方面更突出的是和西部农村贫困落后相联系的。贫困使人们只能顾及眼前的生存需要，很难顾及长远利益。因为贫困，人们无力解决自己的生态环境问题；因为贫困，人们也难以有效制止自己对生态环境的破坏行为。同样，因为生态环境脆弱，人们缺乏解决贫困问题的有效途径；因为生态环境恶化，人们生活更加贫困。显见地，贫困和生态环境退化状况下的人口过度增长必然更加加剧贫困和生态环境退化。

　　其次，西部“三农”问题也是RＡＰ怪圈 ( “农村社会发育程度低――传统农业所占分额大、农业经济结构单一――农民文化素质低” 恶性循环 )作用的结果。所谓ＲＡＰ怪圈是指西部农村、农业、农民三者各自发展条件不足而形成的相互影响和相互制约的恶性循环现象。西部农村社会发育程度低突出地表现在人口居住分散且社会分工发育不良。社会发育低既使农业发展缺乏良好的社会经济环境条件，也使农民素质的提高缺乏良好的社会条件。西部农村规模大、质量低、结构不合理的人力资源状况不但影响着农民家庭的实际收入，而且还会给农村社会进步和农业经济发展产生现实的不利影响，更不利于农村的长远发展。

　　再次，西部三农问题还是PPE怪圈和RAP怪圈耦合作用的结果。一方面交通和信息的闭塞，农村经济和农业生产的落后，直接影响到教育、文化等社会事业的发展，使农村人口的文化素质很难得以提高；另一方面贫困和环境退化造就了人口的过度增长，使农村产生了大量“剩余人口”，这些“剩余人口”的绝大部分构成了低素质的农民队伍。而低素质的农民队伍则一方面制约了农村社会经济发展和农业经济发展，另一方面又会进一步产生大量的农村“剩余人口”，从而加剧了贫困和环境退化。这样，西部农村过度人口增长状况下的低素质农民队伍就构成了PPE怪圈和RAP怪圈的耦合节点。关注PPE怪圈与RAP怪圈的耦合节点是很重要的。问题归结到一点就是要从根本上解决西部农村的贫困问题。而要解决农民贫困问题就必须增加农民收入，但是受制于生态环境、人口和社会发育程度低等因素，要迅速提高农民收入又是不可能的。因此，解决西部三农问题的关键环节就是必须打破PPE怪圈和RAP怪圈及其耦合节点。

　　二、破解西部三农问题的总体思路 

　　破解西部三农问题的关键环节就是必须打破PPE怪圈RAP怪圈及其耦合关系链。其总体思路是：通过经济重建，夯实农业发展基础，加快农业经济结构调整；通过生态重建，以生态发展既解决生态环境恶化问题又重塑农业产业结构，发展特色农业产业化，增加农民收入；通过社会重建，走农村城镇化之路提高农村社会发育程度；通过制度重建，以适当的制度选择和制度安排，既解决社会发育迟缓的问题，又向经济技术要效益；通过文化重建，塑造新型农民，提高农村文明程度，实施文化扶贫和管理扶贫；通过城乡关系重建，协调城市与农村发展的关系，协调城市工业与乡镇工业发展的关系，通过城乡联动，建立一整套适合西部实际的、行之有效的农业反哺机制。

　　1、经济重建。经济重建的核心是以市场化为目标的农业经济结构调整，努力提高农业综合生产能力。在新时期，要推动西部农业发展，仅有减免税负政策还是远远不够的，应不断加大各级政府预算内农业基本建设投资，扩大农业公共品供给范围，重点是中小型农田水利设施和节水灌溉设施、生态环境治理与建设、农业科技开发与技术推广服务、乡村道路、人畜饮水工程、电网改造、通讯、广播电视和农产品交易市场设施等公共基础设施建设等。要在稳定农村土地承包关系的基础上加快土地流转，当前的关键是正确处理和引导农户土地承包经营权的流转和土地使用权的合理转让。同时，要大力发展特色农产品加工业，并以此对乡镇企业进行战略性调整，使乡镇企业发展与农产品加工业发生更为紧密地联系，努力改变农村经济结构的单一性。要根据市场化目标的要求，实施农业企业化。农业企业化有利于加速农村经济结构的调整，培育新的农业经济增长点，提高农业规模经济水平；有利于培育市场主体，推动农业的专业化、商品化和社会化生产；有利于从农业经济内部实施二元经济的新突破。

　　2、生态重建。生态重建不是简单的生态恢复，而是要求将生态发展作为解决西部生态环境问题与农村经济发展问题的突破口。其基本意思是：以生态建设为基础，以人工生态模拟为条件并通过一定的生态技术、生化技术、工程技术、经济技术等手段建立起来的生态经济系统，不仅应具有维持人类的生态条件、提高人民生活质量的效用，而且还应有较高的经济产出并伴随着经济产出的增加对农村的经济结构和收入结构产生明显有利的变化，有利于新型产业（生态产业、水土保持产业、沙产业、林产业、草产业等）的形成，通过新型产业的形成与发展促进农村特色经济的发展，激活农村贫困地区的造血功能以解决贫困落后。西部农村要以防护林体系、水源涵养林体系、水土保持林体系为重点，以改善中小气候为核心，建立区域农业生态系统的环境系统。在小流域治理上，要以水土保持为中心，发展生态经济型的坝系农业。

　　3、社会重建。社会重建的目的就是为了提高西部农村的社会发育程度。西部农村社会发育程度低更为突出的表现是社会分工的欠发育。社会分工欠发育而导致市场经济发展迟缓，市场经济发展迟缓与传统农业的自然经济基础不无关系。西部农村尤其是贫困山区社会分工欠发育一个非常重要的原因是人口居住的高度分散化，既使社会分工发育内在的动力缺失。而交通、通讯、广播电视、水电等基础设施的落后则恶化了社会发育的环境。在西部农村越是深山区、高寒山区，交通、通讯、电力等基础设施越发落后，其人口密度也就越发低，从而也就越发落后，是很不容易形成真正经济意义上的社会分工的。为了提高西部农村的社会发育程度，首先要加大各级政府对农村基础设施的投资力度；其次要通过生态移民、扶贫移民、梯度移民等重大举措，使贫困山区的人口向生存与发展条件相对较好的村镇和小城市集中；再次在人口相对比较集中的地方，要搞好市场建设，发展集市贸易，促进社会分工的发育；第四要在推进城镇化的同时，注意乡镇企业向城镇的适度集中，努力克服城镇的产业空洞化，使向城镇集中的农民能够方便地就业。

　　4、制度重建。制度重建的目标就是通过适当的制度选择与制度安排，既提高社会发育程度又向经济技术要效益。西部有着比东部更为严重的城乡二元经济制度。在这种制度安排下，政治上，农民缺少平等的参与机会；政策上，农民是被动的接受者；行政上，农民常常是被管理的对象；经济上，农民缺少公平竞争与发展的机会，形不成集团力量；就业上，农民缺少与城市居民相等的就业机会，就业往往受到种种限制；公共服务上，农村、农业、农民往往属于最后考虑的范畴；社会保障与国家福利上，农民常常成为被遗忘的角落，等等。首先，从制度创新的角度来看，解决西部三农问题的核心是要还农民以“国民待遇”，给农民以平等的经济发展权利。西部三农问题特殊性还表现为矛盾的多重性、复杂性与积累性，必须依靠政府的积极干预，适时做出政策调整，支持农业，扶持农村，帮助农民。其次，要把稳步推进现行户籍制度改革与稳定农村土地承包关系结合起来。要认识到在今后相当长的一段时期内，西部农村特别是贫困山区，土地仍将是农民生存与发展的基本生产要素。对于这样的一批农民关键不是要急于解决户籍制度问题，关键是要稳定农村土地承包制度。再次，要报科学界定地方政府的职责，建立健全地方财政体制，优化地方财政支出结构。切实有效地精简县、乡的机构和人员，加快地方政府职能转变。第四，要大力推进农村经济体制改革，关键的是要在西部农村将集体经济股份化。因为在西部农村集体经济不但是腐败的温床，而且成为一些地方官员寻租的筹码，根源就在于这种没有群众基础的“集体经济”体制。

　　5、文化重建。这里讲的文化是指广义文化。文化重建的目的就是提高西部农民文化素质，塑造新型农民，提高西部农村文明程度。舒尔茨认为，改造传统农业的出路在于向农民进行人力资本投资，使得现代生产要素得以在农业领域广泛使用。首先要大力发展西部农村基础教育和职业技术教育。政府应保证和不断加大对基础教育的投资力度，严格西部农村九年制义务教育。其次要注意对农村妇女的教育与培训，关心妇女健康，发挥妇女在农村文明建设中的作用，使妇女充分参与经济与社会发展。再次各级政府应加强农村文明建设的教育与宣传，搞好农村广播、电视等现代媒体的建设与发展；要通过科技集市和科技专业户来普及农业科技知识，以农民喜闻乐见的形式提高其农业科技水平。第四实施“文化扶贫”，即在贫困山区通过文化下乡、思想教育到户、科技扶贫到户、九年制义务教育落实到户、劳动技能培训到户等形式，使贫困山区的农民的文化、思想、技能有一个真正的提高。第五实施“管理扶贫”，即在扶贫的过程中要把职业劳动技能的培训与市场经济和经营管理知识教育结合起来，为他们所掌握的实用技术的进一步开发创造条件。第六要把农村人力资源开发作为一项准公共服务，以公共财政支持来完善农村职业教育体系。

　　6、城乡关系重建。城乡关系重建的目的就是协调西部城市与农村发展的关系、协调城市工业与乡镇企业发展的关系，通过城乡联动建立一整套适合西部实际的农业反哺机制，统筹城乡发展，突破非常突出的二元经济结构格局。西部城乡关系重建的关键就是要推动城乡一体化改革，目标就是要改变计划经济体制下形成的城乡差距化的发展战略，建立起经济地位平等、开放互通、互补互促、共同发展的城乡经济社会发展的新格局。首先要打破城乡间的种种经济不平等性，使城乡居民和各类经济主体都能够享受平等的经济待遇，拥有平等的发展权利、义务和机会。其次要打破城乡经济界限，使城乡居民和城乡的各种生产要素都能够真正自由迁徙和自由流动。第三要改变城乡分割、各自独立发展的格局，在对贫困地区人口进行适度集中的基础上，充分发挥城市先进生产力和先进文化的扩散与辐射作用；要以城镇为龙头，形成城乡分工合作、优势互补和第一、第二、第三产业联动发展的格局。城乡关系重建的另一个重要方面就是要调整乡镇工业经济结构和发展战略，逐步实现城乡工业一体化。在长期的城乡分割发展体制影响下，西部农村乡镇工业与城市工业发展相分离，形成了独立于城市工业之外的“第二工业体系”，也加剧了低水平的市场竞争，使消费品市场往往出现机构性过剩。乡镇企业一方面要发展与城市工业的产前环节与产后环节的联系与分工，另一方面要注意发展特色农副产品加工业，坚持以劳动密集型产业为主的发展方向。

　　三、破解西部三农问题的部分政策建议

　　1、率先在西部农村进行十二年制义务教育的试点工作

　　国家应当借鉴英国20世纪曾实施的“教育优先区”政策和美国20世纪曾实施的“补偿教育”政策，将西部农村作为“教育优先发展区”，在西部农村率先实施“十二年制义务教育”和农民终身教育的试点工作。将现今所实施的“九年制义务教育”延伸到高中阶段，即完成“九年制义务教育”的西部农村孩子，可以进行分流，能够进入高中的继续进入高中学习，其他的可以进入农村职业技术学校学习。这两种情况的学杂费都由中央和地方政府买单，并带有强制型，学龄阶段的孩子都必须完成学业。

　　在我国城乡普遍实施“十二年制义务教育”是一个必然的历史发展趋势。那种认为在我国实施“十二年制义务教育”不符合中国国情的说法是不作为的一种表现。事实目前西部的一些经济发展较好的县如陕西省吴起县，已全面免除了农村高中阶段的学生的学杂费，从一定意义上讲这就是一种在农村实行“十二年制义务教育”的雏形，也是一种西部地方政府自己进行的试点。首先，建议国家将在城乡普遍实施“十二年制义务教育”写入“十二五”或“十三五”发展计划纲要；第二，建议国家把在西部农村实施“十二年制义务教育”试点和农民终身职业教育作为推动其经济社会发展的重大工程来抓。

　　2、建立农民家庭土地承包使用权转让的补偿机制

　　资料显示，西部农民的工资性收入已占到其全年收入的65%以上。因此，一些西部省市区就提出了要让农民工成为产业工人的口号。所谓产业工人，应是指在现代工厂、矿山、交通运输等企业从事集体生产劳动，以工资收入为生活来源的工人。而当今我国经济社会生活中所存在的城镇农民工和产业工人的一个基本区别是，农民工并不是以打工工资为生活的基本来源，打工工资只是对生活的一个补充，仍然是留恋和依赖家乡土地。因此，要使农民工成为真正意义上的产业工人，必须割断他们对土地的依赖。

　　要割断农民工对土地的依赖的切入点就是建立农民家庭土地承包使用权转让的补偿机制。建议在不改变现行农村土地家庭土地承包经营30年不变的前提下，为方便农民工进入城镇就业和生活，应当建立农民家庭土地承包使用权转让的补偿机制，即只要农民工自愿放弃农村土地承包的使用权进入城镇就业和生活，政府和土地集体所有权者就应当给予一定的经济补偿。补偿经费的来源的国家部分应来源于国家用于城镇建设资金，土地集体所有权者所给予的补偿的资金来源应是土地使用权的出让金。同时，也应允许农民工自带退宅还耕指标进入城镇购房和就业，政府要明确以承包地的使用权置换进入城镇后社会保障用的长期性和合法性。

　　从国家层面来看，要保护进城农民工的根本利益，要使农民工逐步成为真正意义上的产业工人，从长远看应当着手探讨农村土地产权的改革，逐步实现城乡土地的“同权、同地、同价”和统一的产权结构。

　　3、要避免因发展劳务经济而贻误农村发展

　　西部农村大力发展劳务经济的一个不容回避的负面效应是建设新农村的主体去建设城市，外出打工的农民对家乡农村如何发展的问题已不太关心，尤其是“80后”和“90后”农民工既缺乏农业劳动经历和技术也缺乏农业劳动热情，已和家乡农村产生了严重的隔离感，而农村“留守人口”则对家乡农村如何发展茫然无措，导致一些农村尤其是偏远农村开始出现萧条的现象。

　　在促进西部农村劳务经济发展的过程中，必须明确西部农村和农牧业发展的政府责任。同时，西部在发展农村劳务经济的过程中，必须重视农村留守人口问题，防止农村因青壮年劳动力的减少而出现人口的逆淘汰现象，影响西部农村的长远发展。为此，对于农村留守妇女，要注意通过开办各种学习班使她们学习各种农业科技知识，以适应现代农业发展的需要；对于农村留守儿童，重点关注他们的学习和健康，并形成长期工作制度；对于农村留守老人，建立完善的老年人组织，依法养老。为了西部农村的长远发展，要结合农村的城镇化建设，在有条件的乡镇设立农民工创业园，鼓励和支持在外长期打工的西部农村能人返乡创业。

　　4、给予西部农民承包土地以“永佃权”

　　西部农村土地产权制度改革的方向应是在坚持土地集体所有的前提下，强化农户承包土地的“永佃权”即长期使用权，给予农民用养土地以激励，克服短期化行为和粗放经营惯性，提高农业生产效率，也为土地顺畅流转提供前提条件。给予西部农户以承包土地“永佃权”也意味着农户承包土地的准资产性质。同时，依靠财政转移支付，允许农户将土地永佃权出售给政府，或以土地永佃权换取社会保障，以利逐步实现城乡统一的社会保障体系。通过建立土地永佃权的二级交易市场，允许农户土地永佃权在二级市场上的自由买卖，实现农村土地资源的市场配置，根本改变农村土地的细碎化经营局面，既有利于农村土地经营的流转与集中，也有利于农村土地的规模化和产业化经营。