中国两型社会试验区的体制机制创新

　　湖南商学院欧阳峣教授主持的国家社科基金重大项目《全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区体制机制创新研究》，（项目号08&ZD042），最终成果《中国两型社会试验区体制机制创新研究》，已列入湖南省“十二五” 重点图书出版规划，将由湖南大学出版社出版。该项目由湖南商学院牵头，中南财经政法大学、湖南省社科院和省经济研究信息中心参加，项目组成员有：李定珍、张建民、尹向东、唐宇文、夏飞、聂国卿、彭炳忠、生延超、陈修谦、孙红玲、陶开宇、刘敏、刘黎辉、邓柏盛、黄漫宇、易先忠、蔡建河、杜焱、刘智勇、罗会华、李坚飞。

　　本项目研究主要基于世界经济发展、中国经济发展和中部地区发展的背景，目的在于借鉴国际的经验和模式，探索中部地区建设两型社会的具体路径及对策措施，通过改革与创新形成新的体制机制，为推动全国改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用。其主要意义在于，从理论上看，基于制度创新的视角，系统研究两型社会试验区的体制机制创新，寻求实现科学发展的具体模式及其制度保障，以新的内容丰富和充实科学发展观和制度经济学理论；从实践上看，基于体制机制的视角，深入研究两型社会试验区的体制机制设计及思路，构建体制机制创新的框架，为加快试验区建设提供可操作的政策措施。

　　一、研究过程和方法

　　根据本项目的战略性研究特征，我们致力于分析现实状况、明确创新思路和提出对策措施。

　　1、通过系统的调查和分析，比较全面准确地把握了试验区的资源环境及其体制机制的状况。调查研究是战略研究的基础，课题组开展了广泛的调查研究，具体的调研工作分三种形式进行。第一种是问卷调查，我们制作了三份调查问卷，分别发放给党政机关、企业和居民。共发放问卷1700份，收回1503份，问卷回收率为88.4%。我们整理了问卷调查的基础数据，进行了相关的数据分析。第二种是实地调查，我们先后到长沙、株州、湘潭和武汉市召开座谈会，听取各市政府办、研究室、两型办、发改委、经委、国土局、环保局、财政局、税务局等部门的意见；同时，对典型企业和专家学者进行了深度访谈。第三种是查阅资源，我们收集了大量的研究文献和统计年鉴，进行了认真的研读和分析。通过细致的工作，比较全面地掌握了两个试验区的资源环境状况，比较准确地把握了试验区体制机制的缺陷，比较深入地分析了目前存在的问题及原因吗，从而为探索试验区体制机制创新奠定了坚实的基础。

　　2、通过深入的研究和探索，基本明确了试验区体制机制创新的思路。对试验区体制机制创新的研究，本身是一项创新的研究；现有的研究文献很少涉及体制机制创新的问题，需要我们进行新的探索。我们的收获主要体现在，一是总结了国际上的成功经验，分析了其中的启示和借鉴；二是分析了目前存在的问题，明确了改革和创新的方向；三是制定了系统的创新思路，形成了完整的创新框架。从总体上看，我们把试验区的体制机制创新分解为两个层次。第一层次是直接的体制机制创新，即资源节约和环境保护的体制机制创新；第二层次是间接的体制机制创新，即产业引导、技术支撑和政府管理的体制机制创新。这个创新的框架，比较好地概括了试验区体制机制创新的整体内容。

　　3、通过有针对性的借鉴和创新，制定了一套可操作的对策措施。我们借鉴国内外成功经验，认真地研究对策措施。围绕资源节约、环境保护、产业引导、技术支撑和政府管理的体制机制创新，提出了比较系统的操作办法。有的对策措施创新性强或针对性强，有的对策措施比较切实可行，受到了政府和社会的重视。比如，关于长沙大河西先导区政府管理体制改革的做法及政策建议，关于长沙市节约集约利用土地的做法及政策建议，总结和概括了试验区建设创新实践的经验；关于完善试验区法规体系的政策建议，关于实行“绿色消费积分卡”制度的政策建议，借鉴了日本的经验；关于加强两型社会宣传教育的政策建议，发现了试验区建设和改革的基础性问题。这些政策建议针对性和操作性强，具有较好的推广价值。

　　 二、成果的主要内容

　　本项成果的内容包括7个子课题的研究成果，共分为3个部分和7章。第一部分是总论内容，包括两型社会建设战略和体制机制创新的总体思路。第1章阐述了科学发展观与两型社会建设战略的必然联系，总结了日本和欧盟探索资源节约和环境保护体制机制的成功经验，并通过对试验区资源环境状况的综合评价，制定了两型社会建设战略的指标体系。第2章分析了两型社会体制机制创新的涵义和作用，提出了改革创新的路径设计，明确了基本的原则、思路和框架。第二部分是主体内容，包括资源节约和环境保护的体制机制创新。第3章分析了试验区的资源开发状况与体制机制缺陷，明确了资源节约型生产方式、消费方式和城市发展模式中体制机制创新的重点，提出了创新的思路及对策措施。第4章分析了试验区的生态环境状况与体制机制缺陷，阐述了财政、货币和资源性政策的作用，提出了试验区环境保护体制机制创新的思路及对策措施。第三部分是支撑内容，包括产业引导、技术支撑和政府管理的体制机制创新。第5章分析了试验区的产业结构状况与体制机制缺陷，明确了体制机制设计需要解决的问题，提出了产业引导体制机制创新的思路及对策措施。第6章分析了试验区对两型技术的巨大需求，探讨了两型技术的需求生成机制和供给生成机制，提出了技术支撑体制机制创新的思路及对策措施。第7章回顾了长株潭城市群和武汉城市圈政府管理体制改革的历程，制定了改革的三阶段路线设计及阶段目标，提出了试验区政府管理体制机制创新的对策措施。

　　三、成果的主要观点

　　1、科学发展观与两型社会建设是指导思想与实践战略的关系，是战略思想与战略决策的关系。两型社会建设战略是贯彻落实科学发展观的逻辑必然：从科学发展观到可持续发展原则，再到资源节约型社会，这是具有客观必然性的逻辑链条；从科学发展观到人与自然协调发展原则，再到环境友好型社会，这也是具有客观必然性的逻辑链条。

　　2、两型社会建设的资源环境发展目标是综合性的。资源环境承载力应包含多种动态的要素和内容，资源环境的承载对象既包含自然资源环境系统，更涉及社会资源环境使用和治理效率与水平系统，主要有自然资源的丰裕度、资源的使用效率、环境治理能力与水平以及生态环境破坏程度等。

　　3、两型社会的体系机制创新，就是按照“两型社会”建设的要求，对原有体制进行改革、调整和优化。体制与机制是一对具有内在逻辑联系的范畴，体制是机制的载体，机制是体制的属性，两者都对社会系统运行的目标和程度起着规定和调节的作用；通过规范和引导主体的行为，为两型社会建设提供新的体制机制保障。

　　4、两型社会试验区体制机制创新应该遵循“协同发展、重点突破、逐步推进”的原则。协同发展就是将源源节约、环境保护、产业引导、技术支持和政府管理体制机制有机结合，全面推进各个领域的改革；重点突破就是在环境治理、节能减排以及土地利用、政府管理等重点领域率先突破，抓住关键环节带动整个试验区的改革和建设；逐步推进就是将改革过程区分不同的阶段，在不同的阶段达到一定目标，最后达到改革的总目标。

　　5、两型社会试验区的体制机制创新应该坚持统筹兼顾的方法。调动各种主体的积极性，综合运用各种手段，协调推进各个领域的体制机制创新；总体思路是在建设主体上构建“政府、企业、居民”相结合的体制机制，在建设内容上构建“技术、产业、文化”相结合的体制机制，在建设手段上构建“行政、市场、教育”相结合的体制机制。

　　6、两型社会试验区体制机制创新是复杂的社会系统工程。资源节约、环境保护以及产业引导、技术支撑和政府管理的体制机制创新应该是最基本的内容，其中资源节约和环境保护体制机制创新是主体内容，属于第一层次，产业引导、技术支撑和政府管理体制机制创新是直接相关的内容，属于第二层次。

　　7、两型社会的产业引导体制机制是产业引导各要素之间相关关系的制度体系以及作用过程与方式。它是一个结构协调和功能耦合的有机系统，其基本构成包括经济利益驱动机制、产业环境拉动机制、政府政策激励机制和法律道德约束机制，其中的每一种机制又由具有特殊功能的次级机制构成。

　　8、“两型技术”具有外部性强和创新动力不足等特征。需要通过有效的制度安排，从需求和供给两个环节培育生成机制，引导消费观念的转变、确定资源环境价格和采取激励性政策培育生成机制，增强创新动力、产学研联合攻关和技术联盟培育供给机制。

　　四、具体的对策建议

　　本项目成果提出了一些有价值的对策建议。从总体上看，在资源节约、环境保护、产业引导、技术支撑、政府管理等方面都明确了体制机制创新的思路，提出了相应的对策建议。

　　1、两型社会试验区建设存在的问题及对策建议。调查发现，试验区体制机制创新进展缓慢，主要表现在：新机构职责不清，与政府部门职能重叠，协调工作的难度大；政府部门效率比较慢，政策执行力不强，职能转变的难度大；偏重工程项目建设，忽视体制机制创新，改革创新的难度大；中央和地方政策不配套，措施落实不到位，先行先试的难度大。针对这些问题提出在工作思路上实现几个转变。一是从重工程项目向重体制机制的转变；二是从重全面推进向重率先突破的转变：三是从重财税支持向重技术创新的转变；四是从重行政权力向重法制建设的转变。

　　2、长沙市节约集约利用土地的做法及政策建议。长沙市通过健全规划约束机制、制度保障机制和管理促进机制，正在逐步形成有利于节约集约利用土地的体制机制。同时，在实践中探索了五种节约用地模式：农民高层公寓式安置节地模式，整合立体空间资源的城市建设节地模式，建设高层厂房、标准厂房的开发区节地模式，引导农村向城镇集中的新农村建设节地模式，优化土地空间布局的城市道路节地模式。并提出了进一步推进土地节约集约利用的政策建议：一是综合运用法律手段、行政手段和经济手段，完善监管机制；二是建立城乡一体化地价系统，实行城乡统筹的用地政策；三是建立可操作性的技术评价体系，完善节约集约用地评估办法。

　　3、长沙市大河西先导区创新管理体制机制的做法及政策建议。长沙市大河西先导区通过创新管理体制和运行机制、创新行政流程和审批机制、创新建设模式和投融资机制，初步形成了运转高效的行政格局，为把改革引向深入提出了政策建议。一是加快各级政府行政管理体制的配套改革，二是健全和完善已显雏形的先导区行政管理体制机制，三是努力形成长期有效运行和稳定运行的机制。

　　五、学术影响和应用价值

　　本成果已经产生了较好的学术影响，阐述的思想观点，在全国性的学术研讨会上受到一些著名专家的肯定和好评。课题组共发表研究论文27篇，其中有的论文已在《人民日报》、《中国社会科学报》、《中国工业经济》、《财政研究》、《中国流通经济》、《国家行政学院学报》等国家级重要刊物发表。由于提出了两型社会试验区体制机制创新的思路，并提出了可操作的对策建议，具有重要的应用价值。国家环境保护部、湖南省委政策研究室、湖南省委宣传部、湖南省人大常委会、湖南省政协委员会，先后采纳和吸收了相关的政策建议。同时，这项成果引起了新闻媒体的关注，《中国绿色时报》、《中国高新技术产业导报》、《湖南日报》、《湖南经济报》、《三湘都市报》先后进行报道，并介绍了主要观点、对策措施及其重要价值。