中国基层纠纷解决机制研究

　　四川大学左卫民教授主持完成的国家社科基金重大项目《和谐社会的构建与人民内部矛盾解决体系的完善》，（项目号05&ZD044），形成的最终研究成果包括3部专著及多篇论文。课题组成员有：刘方权、郭松、马静华、冯露、张嘉军。

　　我国进入转型时期以来，各种社会矛盾剧增，纠纷种类日趋新型化，纠纷激烈程度明显增强，涉及因素日趋复杂。2002年以后，全国各级人民法院每年受理的各类社会矛盾高达700万－1000万件以上，各级信访部门每年受理的反映各种矛盾的信访已超过1000万件。面对人民内部矛盾纠纷的新发展和新特点，中国既存化解、解决矛盾纠纷的制度和机制已经出现一定程度的应对失措。一些矛盾未能得到有效解决，甚至激化为群体性矛盾，已直接影响到社会稳定与发展。为此，本项目以S县为具体考察对象，通过对各类纠纷解决机制的运行状况进行总体考察和深度把握，客观揭示各种机制在应对特定类型纠纷时的积极作用和存在问题，继而提出有针对性的改革建议，供党和政府决策参考，以促进现有纠纷解决体系的完善，促进社会和谐。

　　一、关于警察调处纠纷机制

　　在人民调解等基层纠纷解决机制的作用日渐式微的情况下，警察的纠纷解决功能作为一种社会冲突的应急反应机制，对于及时有效地抑制冲突激化、平息矛盾，具有重要的作用。从公安机关警务功能的角度而言，通过警察对纠纷的干预，对于预防与减少因为纠纷而转化的违法犯罪的发生，具有不容忽视的效果。在当前的社会治理体系之下，警察解决纠纷是纠纷本身、纠纷当事人、区域社会内的纠纷解决体系、公安机关、警察等诸因素互动的结果。

　　警察调处的纠纷最为突出的特点在于纠纷当事人之间在纠纷的过程中几乎都存在着程度不同的暴力冲突。而众多的纠纷之所以流向派出所，原因主要包括：第一，纠纷主体之间的暴力冲突与群众对公安机关作为执法机关性质的认知之间形成了契合，使得纠纷当事人以及与纠纷无关的纠纷目击者自觉地将之诉诸公安机关；第二，传统的民间调解所依赖的权威性资源日渐不再，日常纠纷发生时缺乏一个有效的社会危机支持网络，纠纷主体只得诉诸于公安机关等权力机关以寻求问题的解决；第三，现代公安机关的网络化布局，以及快速反应的警务机制满足了纠纷当事人对纠纷解决的便捷性要求，同时，公安机关解决纠纷作为警务活动整体的内容之一，不仅反应迅速，而且不收取任何的费用，具有社会公共物品的特点，也容易为公众所享用。各种纠纷调处方式中，调解是派出所解决纠纷的主要方式，而且这种调解表现出快速性和一定程度的强制性。

　　未来相对较长的一段时期里，仍然会有大量的纠纷流向公安机关，并且仍将以治安纠纷以及其他纠纷主体之间存在着暴力冲突情形的纠纷为主。从社会治理的角度来看，无论是在社会治安综合治理的政策框架之下，还是在构建和谐社会，创建平安社区的运动之中，公安机关都将在较长的一段时期之内将排查与解决民间纠纷作为基层警务工作的重要内容，并在纠纷解决的过程中表现出与其治理目的相一致的主动性。

　　应当从维护社会稳定的高度来认识警察调处纠纷，将纠纷调处纳入“三基工程”建设之中，作为一项日常工作常抓不懈。同时，还应修订法律法规，明确公安机关警察调处民间纠纷的授权法律根据，以及经由警察调处纠纷所达成协议的法律效力。针对警察调处民间纠纷的合法性问题，还可通过创新机制较好地予以弥补。从内部管理角度，应完善绩效考核机制，充分调动民警调处纠纷的积极性，加强对基层公安机关民警解决纠纷技能的培训。

　　二、信访解决纠纷机制

　　信访反映的纠纷涉及征地补偿安置、农村集体经济分配、城市管理、商品房“两证”办理、原改制企业职工社保等方面，充分表现出处于转型期的S县的社会、经济特点。

　　从纠纷解决的方式看，制度上主要规定了交办和建议两种，而实践中主要是协调和包案。与其他纠纷解决机制相比，协调、包案会动用更多的行政、经济资源。根据重复访数据、个案分析及电话问卷等信息，可以认为信访解决纠纷的效果并不理想。法院或者司法对特定类型纠纷的拒绝，是导致当事人在救济无路的情况下诉诸信访的重要原因。

　　短期看，信访解决纠纷机制有其合理性，将会在一定范围内继续存在。这是因为，在利益均衡机制尚未建立，各种利益矛盾冲突激烈，而司法救济能力存在局限的情况下，信访无论作为一种利益表达机制，还是作为一种具体的权利救济机制，对于解决那些涉及重大复杂利益，需要调动各种社会资源才能“摆平”的纠纷确实有其必要，也具有诉讼、仲裁、人民调解等其他纠纷解决机制所不可比拟的优势。长期看，这种解决模式绝不应当是一种常态，而只能是转型时期的一种无可奈何之举，其必要更多的应当是通过信访本应具有的权利表达功能将这些政策性纠纷导入常规性的纠纷解决渠道，如诉讼、仲裁、协商、调解之中。

　　三、城市拆迁纠纷的行政裁决机制

　　在城市拆迁纠纷的诸种解纷机制中，拆迁行政裁决是当下最重要的机制。从拆迁性质和形态看，拆迁纠纷主要为官方利益的隐蔽性、纠纷形成的长期性和单方自决的非法性等特征。

　　宏观上，拆迁纠纷源于城市发展，而在微观层面，源于难以调和的利益分歧与对价格评估的公信力质疑。从解决方式看，“裁决”被最大程度地避免，而在“和谐拆迁”的思想指导下，裁决人员主要采用庭审化调解、背对背协调和评估式说服等多元化的调解办案机制。实践中，拆迁裁决机制的主要问题表现为裁决主体的中立性不足与裁决程序的压制性较强。理想模式是司法裁判，但在当下，应按照兼顾个人利益与公共利益、平衡法治主义与功利主义的基本原则对现行拆迁裁决程序进行改革。

　　主要对策包括：分离拆迁管理与拆迁裁决职能，即将拆迁裁决职能从拆迁管理部门分离出来，建立相对独立的裁决机构；扩大拆迁裁决的受案范围，即将所有类型的拆迁纠纷纳入拆迁裁决受案范围，包括拆迁许可纠纷、补偿安置纠纷、拒绝搬迁纠纷和强制拆迁纠纷等；改革现有的房屋价格评估机制，即在坚持价格评估机制的基础上，增强评估程序的参与性和评估方式、标准的合理性。

　　四、环境纠纷的行政解决机制

　　隶属于环保部门的环境监察机构受理和解决了大多数环境纠纷。环境纠纷除具有原因复杂性、主客体不确定性、社会性等特点外，还具有如下特点：纠纷投诉人基本是环境污染的自然受害人，多人投诉占一定比例；防止型诉求所占比例较高；纠纷来源渠道多样化；设厂型纠纷占有相当比例。

　　除了采用责令改正、停止违法行为，限期整改、治理，限期搬迁和责令停产、停业等四种行政性解决方式之外，环境监察机构还采用以“协调”式的民事调解方式。环境纠纷的行政解决机制具有依附性/非独立性、状况性/非规范性、封闭性/非公开性及决定性/非合意性的特点。从纠纷解决效果看，投诉人对纠纷解决结果的接受度较高，但满意程度偏低。制度层面的主要问题包括：立法调整的缺失、解纷机构不独立、解纷程序封闭及解纷方式单一、与纠纷解决有关的监测义务不确定、纠纷解决结果的效力不明。

　　从对策角度，应考虑：填补立法空白，应尽快拟定《环境损害赔偿法》和《环境纠纷行政处理办法》；设置相对独立的纠纷解决机构，具有可操作性的办法是在县及县以上环保部门的环境监察机构中配备专职处理纠纷的环境监察人员；增加程序公开性和调解方式的运用，具体包括增加程序公开度、保证当事人参与程序运作的基本权利，以及可考虑在行政性解决方式的基础上强制性地增加民事性解决方式；增强环境监测在纠纷解决中的运用，进一步细化行政解决程序中环境监测站的监测义务。

　　五、劳动争议仲裁机制

　　劳动争议的增长与自然因素、经济因素和组织因素的变化密切相关。其主要特征表现为：集体劳动争议比例小，但涉及劳动者人数众多，社会影响较大；公有制单位发生争议的比例不低；身份型争议比例较小，经济型劳动争议所占比例较大；工伤争议的发生频率和标的额均为最高。除了已有文献揭示的原因外，劳动争议发生的主要原因还有：劳动合同的签约率低，劳动关系双方权利义务关系不明确；工伤争议方面，用人单位利用效率低下的工伤保险理赔程序，拖延工伤处理，进而引发争议；保险福利争议方面，不少用人单位未依法或依约为劳动者购买各种保险，一旦解除劳动关系，极易形成争议；劳动报酬争议方面，因人力资源管理过程不规范，劳动者的工作量难以确定而容易引发争议；等等。

　　仲裁机制主要表现出以下特点：庭审方式灵活，裁判机制高度书面化，职业法律人员参与有限但作用明显。其总体效果较好，但一定比例的案件未被立案、和解调解率不高的现象也反映了一定程度的问题。在制度层面，仲裁机制的主要问题有：立案条件设定过高、仲裁机构的行政化倾向在一定程度上影响了裁判公正、仲裁程序缺乏必要的分类机制、仲裁与诉讼关系设置不尽合理、劳动者法律援助机制保障不足（配套）。

　　相应的对策包括：放宽立案条件，增强仲裁程序的可利用性；进一步增强仲裁程序的司法性，一方面，充分吸纳仲裁实体化的改革经验，包括取消仲裁机构的行政职能、提高仲裁业务的专门化、保障办案经费等，另一方面，应当取消仲裁庭（独任仲裁员）组成的行政指令制度，建立多方遴选机制；区分案件复杂程度，相应地确立繁简不同与时限不等的仲裁程序；淡化法院诉讼，增强劳动仲裁终结纠纷的功能，使之真正成为劳动争议纠纷解决体系的核心机制；扩大法律援助范围，建立部分类型案件的强制法律援助制度。

　　六、消费者协会解决纠纷机制

　　向消协投诉已成为消费纠纷发生后，当事人寻求纠纷解决的主要途径。其主要特点表现为：经常性、纠纷双方力量的不均衡性、个案标的额较小、生存型纠纷所占比例较大，等等。

　　消协解决纠纷的方式多种多样，但具有如下特点：事实认定模糊化、综合利用各种资源、灵活多样的纠纷解决策略。大部分消费纠纷都得到及时、有效解决，当事人相对满意度较高。消协解纷机制的主要问题是：对纠纷事实和证据的调查过于简化、对当事人主体意志的尊重程度不够、纠纷解决过程的公开性有所不足。

　　消协解决纷机制应从以下方面进行改革：加强对纠纷事实和证据的调查，配备独立的纠纷解决人员，适当提高程序的公开性和透明度。

　　七、人民调解

　　20世纪90年代以来，人民调解的解纷数量逐年下降，且降幅较大。婚姻家庭纠纷、房屋宅基地纠纷的下降趋势最为明显，但邻里纠纷有所上升。

　　人民调解的解纷数量之所以呈现下降趋势，主要原因是：随着纠纷形态与当事人诉求取向的变化，部分从人民调解流入法院诉讼；公安机关全天候的警务机制及其服务功能，也在一定程度上分流了相当比例的纠纷。与纠纷解决数量的下降趋势一致，人民调解组织也呈“质”的下降。相应的举措是“层级化”与“网络化”的发展。

　　基于公共选择的原因，其他纠纷解决机制在很长时期内都无法完全替代人民调解。借助国家权力的推动，人民调解组织的发展可能蕴含了基层社会自治秩序形成的契机。未来一段时期内，人民调解的组织建设应进一步强化，调解人员的年龄与知识结构应继续调整，财政支持力度也应继续增强。

　　总体而言，S县的纠纷解决体系高度统一于建构和谐社会的整体目标，解纷机制呈多样化发展趋势，明显由国家权力主导，相互之间呈低度的协同性。其主要的问题如，国家化色彩过浓，当事人主导性较弱，解纷机构、机制之间的协调性不够，部分类型纠纷的解决机制效果有限。

　　由于中国目前仍处于社会转型时期，而且这种转型还远未结束，未来中国社会的纠纷与矛盾仍将处于多发态势。因此，应树立一种促进社会和谐的纠纷解决观，即构建何种纠纷解决体系、如何构建、以及如何评价这一个纠纷解决体系都要以形成良性的社会秩序，促进社会和谐为出发点与落脚点。为此，应强化四个制度建设：首先，坚持多元化的发展方向，但要从制度层面理顺相关基本问题；其次，健全当事人主导纠纷解决的制度性保障；再次，增强解纷机制之间整体的协调性与联动性；最后，应更重视国家能力的建设。