李奋飞：深化法治领域改革需重视试点评估

作者：李奋飞，系中国人民大学法学院教授

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”的基本目标，展现了党中央全面深化法治领域改革的坚强决心。试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。习近平总书记指出：“抓好试点对改革全局意义重大。要认真谋划深入抓好各项改革试点，坚持解放思想、实事求是，鼓励探索、大胆实践，敢想敢干、敢闯敢试，多出可复制可推广的经验做法，带动面上改革。”试点方法的广泛运用，反映了国家治理思路从重视经验逻辑到兼顾科学理性的转变。在改革进入攻坚期和深水区的背景下，深化法治领域改革不仅需要适时推出改革试点，确保其力度、进度与社会可承受度相适应，也需要重视试点评估工作，以助力试点工作高质量开展。

试点评估的必要性和可行性

试点是一种社会实验，改革主导者在调查研究的基础上制定改革方案，在相对较小的范围内检验这些方案的有效性。改革所具有的科学实验属性，使其实施方案的选择具有举足轻重的意义。而最好的实验是对各种相关因素给予适当控制的结果。同自然科学实验室研究类似，改革试点也需要注重来自环境、条件、人员等各方面变量因素的实质影响。改革方案的理性选择，取决于改革主导者对现实状况的认知和掌握程度。在此过程中，评估方法的运用，即通过一系列定性、定量的评估手段来衡量改革措施的有效性，直接影响决策者对改革思路妥当性的判断。

在法治领域改革试点中重视评估工作，有助于明晰试点方案的实践效果，及时发现、调整与预期存在偏差的细节设计，从而可以最大限度节约改革成本，实现改革效益的最优化，并增强试点结论的可靠性。对于那些在评估后得出否定性结论的改革试点，可以及时调整乃至终止，避免制度成本的无谓消耗。只有经过评估认为改革试点达到预期目标并取得积极效果的，才可以在总结和提炼试点经验的基础上，通过立法将其中可复制、可推广的做法固定下来。这不仅可以保证制度变革取得更好的实施效果，也可以有效避免推出不切实际的法律修改方案。通过试点评估这个“支点”，法治领域改革就能以渐进、稳妥的方式得到不断巩固和有序发展。

无论是已为我国刑事诉讼法所接纳并保持高适用率的认罪认罚从宽制度，还是其他一些广泛适用的司法制度，如社区矫正等，大体上都是以这样的方式获得支持依据的。以认罪认罚从宽制度试点为例。2017年，十二届全国人大常委会第三十一次会议审议了最高法、最高检关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作情况的中期报告。常委会组成人员在发言中普遍认为，开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点“对完善刑事诉讼制度、优化司法资源配置、依法及时有效惩治犯罪、加强人权司法保障具有重要意义”。基于此，2018年刑事诉讼法修改不仅正式设立了认罪认罚从宽制度，还将认罪认罚从宽确立为刑事诉讼法的重要原则。这些初步实践，充分证明了试点评估方法具有现实可行性，其积累的宝贵经验也可以为后续的试点评估工作提供有益参考。

探索试点评估的有效方法

试点评估的关键在于比照。只有将试点与非试点、试点前后的情况加以比较，才能洞悉改革是否有效，以及在多大程度上有效。概括而言，试点评估可分为横向和纵向比照两种形式。

横向比照以空间为维度，将试点区域与非试点区域进行同期对照，审视预期变化是否在试点区域内产生。如果试点区域的相关指标显著优于非试点区域，则可初步判定试点举措取得实效。具体来说，就是将试点区域设定为实验组，来执行新的制度、程序；非试点区域作为对比组，不执行任何改革举措，只作为对比参数进行数据收集。合理划分实验组和对比组，需遵循两个原则。一是相对独立原则，避免相互影响和混淆。二是类似性原则，即实验组和对比组的基本情况应当相近，从而使之具有可比性。例如，在司法改革试点中，应选择人员基数、资源配置、办案规模等方面情况相当的省区市进行数据对照。

纵向比照以时间为维度，对试点区域进行周期性信息监测，比较改革举措实施前后的变化趋势，以此反映改革试点的实际效果，并以之考察试点方案实施后一段时间内改革对试点地区可能产生的持续性影响。这种比照方式可应用于所有试点评估当中，尤其是在难以找到适宜的横向对比组的情况下，进行试点启动前后的比照往往是最佳选择。但这种方式也有缺陷，即在相对有限的时间单元内，很难准确判识前测与后测之间是否存在其他因素影响改革效果。因此，在运用纵向比照时，应全面预判潜在干扰因素，并尽可能削弱其对试点评估的作用能力。

横向比照和纵向比照这两种评估形式，在实践中既可以单独运用，也可以相互结合。二者的相互结合、综合运用，在很大程度上有助于提升试点评估的科学效用。而无论是横向比照还是纵向比照，都要建立在研究成本、对象环境等客观条件的基础上，遵循科学合理的程序环节。

优化试点评估的科学程序

法治领域改革的系统性，决定了试点评估的复杂性，也对试点评估程序的妥当性与精细化提出了较高要求。实践中，可以从前期方案规划、中期数据收集以及后期结论推导等维度优化评估程序。

前期做好方案规划。在这一阶段，影响方案合理性的因素主要有两方面：指标设定和周期选择。比照方法的运用需围绕一系列数据指标展开，而这些数据指标应具备客观反映改革成效的能力。为此，评估主体应当依据自身的预期目标，做好前期规划，设计相对合理的评估指标。如果改革措施的预期目标并不唯一，那么指标设定也应区分层次。例如，司法责任制改革的目标之一是提升办案效率，那么，试点地区在单位时间内的结案数量就可作为横纵比照的主要对象；而个案公正度的改善，作为此项改革的另一预期目标，也应通过一系列指标比对予以佐证，如当事人的认可度、申诉上访比率等。总之，试点改革的评估体系由多对变量关系构成，每对变量关系往往囊括多项衡量指标，构成评估方案的大致框架。同时，评估周期的设定，应当与改革目标相协调。一方面，方案需预留足够时间，确保在人员操作、资源配置、规则实施等环节完成磨合适应。另一方面，制度设计越复杂，评估周期也就越长。从国际经验看，在成本投入相对充足的前提下，3年通常是评估活动的周期分界线。当然，如果相关指标的数据状况提前呈现出稳定态势，评估周期可相应缩短；相反，倘若指标数值始终处在大幅波动中，就需要及时调整试点举措，对评估周期做必要延长。

中期做好数据收集。在试点运行周期内，评估者应随时监控改革举措的实施状况，而不能等试点周期结束才着手提取数据。目前，各级司法机关都建立了相对成熟的业务信息统计系统，这有助于定量数据的高效整合。同时，评估活动不能只看统计报表所呈现的比对结果，还应通过参与观察、深度访问、个案研究等定性手段，捕捉试点运行中的一些细节问题。比如，在人员分类管理改革试点中，对参与其中的个体进行定期访谈，可以衡量其主观态度的发展变化。

后期做好结论推导。相关分析、应用线性回归、多元数据分析等评估模型的正确运用，是确保指标之间科学比对的关键。因此，评估报告的结论意见应以理性的统计测量为准，杜绝先入为主的主观臆断。这要求评估主体秉持实事求是原则，避免刻意筛选数据资料，导致试点呈现出的积极效果并非源于改革举措的影响，而是由于试点参与者知晓自己的行为或态度将接受监测而有意做出非自然行为。为此，可以考虑引入高校、科研机构等外部力量，协助完成各项评估分析工作，以保证评估主体的中立性。