多民族发展中国家的族际合作治理

天津师范大学政治与行政学院常士訚主持完成的国家社会科学基金项目《多民族发展中国家政治整合路径选择研究》（项目批准号为：13AMZ005），最终成果为同名专著。课题组成员有：常晶、郭小虎、高春芽、曹海军、王坚、王恒、付海梅、袁兆霆。

一 研究的目的和意义

随着全球化的发展，发展中国家在经历着巨大的变化，与之相应，这些国家内部的族际政治也在发生着变化。中国作为多民族国家，也是世界上最大的发展中国家。认识发展中国家的族际政治特点，特别是族际合作治理的特点，对丰富中国的国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。

当今世界是一个由民族国家构成的国际体系。这里的民族国家指的是以一定的领土为基础，由一定的居民构成的且以拥有主权为标志的政治共同体。民族国家最早出现在西欧，之后逐渐向世界蔓延，尤其第二次世界大战以后，亚非拉等地在反对殖民主义的斗争中涌现出大量的独立国家，自此，民族国家已经遍布世界。

二 成果的主要内容和重要观点

成果明确提出了多民族发展中国家概念，并将其作为了该课题的研究对象。笔者认为，在当代民族国家体系中，各个国家经济发展状况不同，从而形成了两个具有鲜明特色的国家群：发达国家群和发展中国家群。发达国家主要集中在今天的西方，它们是当代民族国家体系的始作俑者，也是最初的殖民主义国家以及近现代国际秩序的建立者和维护者。与之形成对比的是发展中国家，它们存在于亚洲、非洲、拉丁美洲。内部同样有单一民族的国家，也有多民族国家。笔者将后者称为多民族发展中国家———既相对于发展中国家群中的单民族国家，也相对于西方发达国家群中的多民族国家。不过，对多民族发展中国家的研究不是侧重从现代化程度或经济发展角度，而是侧重从民族政治的角度进行分析。

该成果分析了民族与国家之间的内在联系及其后来在西方和世界其他地方的裂变。在此方面，作者指出，原生的民族国家尽管建立在国内民族建构基础上，但内部依然存在多个民族。与多民族发展中国家不同的是，这些不同的少数民族群体均已纳入同质性的资本主义体系中。研究认为，如果从一个国家内部的民族数量看，原生的民族国家也是多民族国家。在当今世界经济体系中，原生的国家处在世界经济体系的核心地带。不仅如此，它们多数是国际体系的建立者和维护者。其富裕和发展带有对发展中国家的剥削的特点。由于在世界上的优越地位，西方各国无论是主体的民族还是非主体的民族，更易于一致对外。而广大发展中国家原来是西方国家的殖民地或半殖民地，这些国家内部民族化进程尚不充分，或是在民族建构尚未进行的条件下建立起来的，基本上属于农业国家，同时也是叠加化的国家。

该成果分析了当代多民族发展中国家的民族冲突和族际合作。在当代相关学术作品中，不少作品关注的是民族冲突。不可否认，民族冲突充分暴露了国家治理中的问题，可以有针对性地进行改革。然而，它们忽视了这些国家背后各个民族所具有的争取民族生存和发展的精神。实际上，独立后的这些国家在经历了磨难后，不少国家还是坚强地站立了起来。这一巨变不仅和国家在社会中发挥的组织、调和作用联系在一起，也和这些国家内部族际合作治理的建构联系在一起。在这些国家的政治发展进程中，在政治制度和国家治理中，已经含有不少族际合作治理的环节和因素———它们成为这些国家缓和族际冲突、治理民族冲突的重要机制。

该成果提出了族际合作治理的概念，并将其作为主题。多民族国家，尤其是多民族发展中国家在经历了独立后出现的战争和各种风险考验之后走到今天，族际合作治理在这些国家的成长中发挥了重要作用。可以说，没有这样一项工作，多民族发展中国家将大量分解出更多的国家。如果与冷战结束后的苏联、东欧等国家比较，在独立后的诸多亚洲特别是东南亚国家和非洲等国家中，民族矛盾不断，但真正分裂出新的国家的数量远远低于苏联和东欧国家。此外，随着冷战结束，伊拉克和阿富汗战后重建中民主建设绩效不佳也说明在国家上强调民主或专制分野已经过时。20世纪70年代政治发展理论把政治制度作为重点研究对象，随着中欧、东欧和中东地区出现的“颜色革命”带来的诸多乱政，人们越发认识到，政治发展如果单独走向以推翻政府为目的，就会变得具有破坏性。美国的金融危机、欧债危机以及欧洲出现的“独立公投”现象，处处暴露出了西方民主政体的弊端，它向世人揭示，西方的民主已经不是什么经典。在当代国家竞争的环境中，一个国家能否获得强大的竞争力，能否善治实为关键，关键是对人的治理，特别是对有着不同认同的民族群体的治理。而治理的核心或本质就是在实现公共利益最大化中，将不同的力量有效地组织起来，实现人们之间的合作，对于多民族发展中国家而言，族际合作及其族际合作治理为先。什么是族际合作治理？所谓族际合作治理，就是国家和不同民族群体为了实现共同的利益和目标，而建立起来的旨在促进和发展不同民族群体之间，不同民族群体与国家之间相互支持、相互帮助和联合的体系和在此基础上而进行的活动。族际合作治理有两层含义：其一，从主体角度说，指的是建立了由政府和不同民族群体共同参与的联合体系和工作运行机制；其二，从过程意义上看，指的是围绕共同利益和目标，针对不同民族群体之间、民族群体与国家合作中面对的共同问题或出现的矛盾而展开的协调和管理活动。

该成果对族际合作治理与政治整合之间的关系进行了分析，指出了政治整合是一个包括了“国族整合”“地域整合”“精英———大众整合”“价值整合”“行为整合”的过程。所谓的政治整合就是一定的政治主体（如政府、政党、宗教权威或军队统帅）通过一定的制度和治理机制，将多元的因素组织起来，形成一个相互适应和配合的体系和过程。它包括两个重要方面：一个是结构性政治整合，即通过一定的政治体系制度安排和一定的主观性方面，如意识形态、宗教信仰等，将政治整合中涉及的诸多因素组织成一个有机的体系；另一个是过程性政治整合，即政治整合是在前后历史的、程序的诸多环节中成为一个整体。政治整合与族际合作治理各有侧重：前者强调的是总体布局和安排，后者则是将其中各个部分结合起来的重要环节。

该成果也对族际合作治理的主体、族际合作治理的体系和机制进行了分析。在当代多民族发展中国家，存在不同的族际合作主体，如一定的政党、宗教组织、社会团体和政府。族际合作治理不是民间合作，政府组织是族际合作治理的关键角色。在不少发展中国家不同民族群体参与到市场经济的条件下，不同民族群体之间竞争在所难免。没有政府在族际合作治理中扮演重要角色，族际合作治理是可能的。同时，在当代多民族发展中国家，国家包办一切，否认民族群体的权利和利益，采取强制或同化主义政策同样也是难能获得成功的。基于各个国家权力和民族群体之间的关系，笔者区分了三种结构：第一种为强国家—弱社会，即中心至上的族际合作治理格局。在这种格局中，某个主体民族长期居住一地，形成了自己的历史。主体民族与其他少数民族之间长期交往，共处一体；在强中心的合作治理模式中，一定的政党、宗教、政治精英控制了官僚机构和议会，并获得了一定的核心民族或宗教提供的文化上的支持和帮助。这里的合作表现为一种纵向的、有一定价值影响的合作。在导向上，表现为中心能够听取边缘群体的意见和利益诉求，并能够通过一定的政策满足边缘群体的要求。第二种为中心与多元制衡性族际合作治理。在这种模式中，各种部落组织、地方势力集团或宗教教派组织拥有相当力量，甚至武装割据，凭借暴力保留着自己的传统体制。他们聚集一地，既不足以独立，又不能统治或同化其他的民族群体。而国家能力有限，只能通过承认其自治权力而共存于一个统一框架中。在这种格局中，中央依然保持了比较强的权威。第三种为多元向心性族际合作治理，即多民族发展中国家中的不同民族群体都有着各自的利益和追求。由于共同的利益和命运，他们之间形成了某种共识与合力，从而把多元的力量围绕共同的利益聚合起来，实现了族际合作。在共识的形成中，通过族际合作治理的结构安排，吸纳和包容了不同民族群体及其代表。尽管在这种族际合作治理中，不同民族群体及其政党的竞争依然存在，但只有通过合作才能保证竞争各方利益的最大化。在这种族际合作机制上，能够将现代民主政治与传统政治因素结合起来，实现现代与传统的有机结合，通过一定的治理体系安排，使多元的力量通过对话而寻求理解，在此，制度发挥了纽带和桥梁作用；在向心型族际合作治理中，政府或国家领导人同样发挥了中心作用。但这种“中心”以其公正性和包容性赢得了多元力量的认同。

该成果也分析了作为过程的族际合作治理。这里主要涉及族际合作治理所经历的几个重要的过程，如制定目标，坚持平等原则，发展族际协商对话，培育族际合作文明，族际合作治理中的冲突控制等。基于上述分析，研究认为，族际合作治理是多民族发展中国家政治整合不可少的部分，是实现政治整合的重要环节。

根据前面总论的分析和设计，选择了八个国家作为典型案例。主要代表两大类型：一种是新威权国家的族际合作治理，主要代表为新加坡，以及作为特殊形式的缅甸和印尼。这三个国家都曾经存在过中央和地方的对立和矛盾。但由于存在较为强势的中央政府，加之后来的政治转型，族际合作治理都得到不同程度的改变。另一种是民主的族际合作治理。主要代表为印度和新南非。两个国家状况不同，但都在民主政治的基础上建立了族际合作治理机制。另外，选择了苏丹和乌克兰作为族际合作失败的教训案例。该成果专门对中国特色的族际合作治理进行了分析，指明了建立在社会主义共同富裕基础上的族际合作治理是中国崛起的重要保证，它使当代中国的国家治理具有了更为坚实的政治基础。

该成果通过研究说明，族际合作治理是当代多民族发展中国家建设和政治整合的重要环节。族际合作治理促进了多民族发展中国家治理，促进了用来支持这些国家的国家性建设。该成果得出一个结论：合力厚则国家强。没有合作的国家是不能强大起来的。只求竞争而没有合作容易导致国家的失败。同样，只有合作而没有竞争则导致国家的停滞。族际合作治理是使国家保持政治稳定和获得发展的重要环节。因此，在国家治理体系和治理能力现代化上，同时必须注意将族际合作治理体系和族际合作治理能力作为其中的重要内容。

三 成果的特色及价值

该成果特色主要有：一是比较政治特点。不是就发展中国家谈发展中国家，而是将其置于国际政治和比较政治的大背景中，既有国际政治分析视角，也有与发达国家比较视角。二是文献丰富。虽然选择了八个国家作为案例，但涉及诸多的亚、非、拉和西方国家。三是历史与现实结合。四是跨学科性。研究领域涉及民族学、社会学、国际政治、比较政治、世界历史、经济学等诸多学科知识。

该成果的学术价值和应用价值。就学术价值而言，进一步弥补了多民族国家研究上的不足。如前所述，不少对多民族国家的研究主要以发达国家经验为主，该成果重点放在发展中国家的研究上，从多民族发展中国家实际情况进行研究本身就是一个非常有学术价值的工作。从应用价值上看，当代中国正处在由传统社会向现代社会转型过程中，认识工业国家走过来的历史和积极成果固然重要，但对发展中国家的实际情况进行研究使我们的公共政策和治理更贴近现实。从国家治理体系和治理能力现代化发展的需要上看，族际合作治理是国家治理体系和治理能力的一个环节。目前对国家治理的认识主要是一种宏观的认识。该成果对族际合作治理的研究可以丰富对国家治理体系和治理的研究。