核心价值观融入法治政府建设的三大机制构建

编者按: 时代是思想之母，实践是理论之源。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视社会主义核心价值观融入法治建设实践。2016 年 12 月中办国办联合印发了《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，2018 年 5 月中共中央印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，党和国家全面布局了社会主义核心价值观融入法治建设的总体要求、核心原则、主要任务和时间步骤。2015年—2017 年修改或出台的 94 部法律中有 10 部法律 12 条规范明确规定了社会主义核心价值观内容，这为法学、哲学、政治学等社会科学研究提出了重要时代命题和重大理论任务。为持续深入推进这一时代命题的理论研究，本刊不定期推出“社会主义核心价值观融入法治建设”专栏，为研究社会主义核心价值观融入法治建设理论探讨提供园地。

摘 要: 核心价值观融入法治政府建设是其融入“三位一体”法治建设的关键环节。在核心价值观融入法治政府建设的实践过程中，出现了“定位偏离”“理解偏差”“方向模糊”以及“适用错位”等现象，因此，需要构建“转换机制”以此生成核心价值观契合于法治政府建设的话语和概念，纠正“定位不准”的认知偏差; 需要构建“融入机制”选择融入法治政府建设的途径和方式，解决“方向模糊”的问题; 需要构建“对接机制”确立法治政府建设的具体目标。

关键词: 核心价值观; 法治政府; 机制

中图分类号: D912. 1 文献标识码: A 文章编号: 1672-769X( 2018) 03-0003-13

Establish Three Mechanisms for Integrating Core Values into the Process of Construction of Government of Law—From the Perspective of Predicament in the Administrative Dispute Judgment

ZHANG Qi-jiang，ZHU Zi-bin

( Law School of Hunan University，Changsha，Hunan 410081，China)

Abstract: The key to integrating the core values into the “Three-in-One”construction of therule of law is that it integrate core values into construction of the government of Law． In practice，in the process of integrating core values into the construction of the government Law，We found thephenomena such as“positioning deviation”，“understanding deviation”，“direction blurring”and“applicable misplacement”． Therefore，it is necessary to establish“transition mechanism”to generatethe discourse and concepts for core values integrating core values into construction of the governmentof Law，correcting the cognitive deviation of “inaccurate positioning”; The purpose of constructingthe“integration mechanism”is to choose ways and ways to integrate core values into Constructionof the Government of Law and solve the problem of“direction blurring”; It is necessary toestablish“docking mechanism”to clarify the specific objectives of the construction of government oflaw．

Key words: core socialist values; the government of law; mechanism

党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央始终强调要将社会主义核心价值观( 下称核心价值观) 融入法治国家、法治政府、法治社会建设全过程。核心价值观融入法治建设的全过程是以习近平同志为核心的党中央治国理政重要的全新的内涵和战略布局。核心价值观是社会主义意识形态的重要组成部分，它“表征和兑现着社会主义意识形态建设的价值承诺。”〔1 〕在“三位一体”法治建设中，“法治政府”建设不仅是“法治社会”的基础和前提，更是“法治国家”的直接表征和体现。因此，建设“法治政府”是“三位一体”法治建设中的重中之重。中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》( 下称《指导意见》) 中肯定“各地区各部门推动社会主义核心价值观建设，各方面工作呈现向上向好的发展态势”的同时，也指出: “把社会主义核心价值观融入法治建设还存在不小差距。”“在执法司法过程中存在与社会主义核心价值观要求不符的现象”。为寻找《指导意见》所指出的“差距”与“要求不符的现象”〔2 〕，本文拟通过收集、整理和分析相关行政裁判文书〔3 〕，以此呈现在行政争议解决过程中各方主体践行核心价值观的各种行为表象〔4 〕，从而解析出“差距”之内涵与外延、洞悉“差距”有多大? 由此透析核心价值观融入法治政府建设过程中的实践性偏差，直面核心价值观融入法治政府建设的客观样态，明晰客观差距，知晓真实内容，唯此方可为核心价值观真正实现“内化于心、外化于行”确定正确方向，选择恰当路径，构建合理机制。从而让核心价值观真正归位于法治政府建设的核心指导思想之地位。

一、核心价值观融入法治政府建设的两大现象

“社会主义核心价值观既是一种价值观念和意识形态，更是一种具体实践和行动助力。”〔5 〕核心价值观作为社会主义思想意识形态重要组成部分，无疑是法治政府建设进程中各方参与者务必践行的核心指导思想，其只有为各方所懂、所用、所需，方可彰显其引领法治政府建设的思想地位与价值，方可真正实现核心价值观融入法治政府建设的终极目标。“道在人伦日用之间所当行者是也。”〔6 〕那么，如何知悉嵌入法治政府建设进程的核心价值观，且为法治政府建设参与者所懂、所用、所需? 在行政争议产生及其解决的过程中，参与者践行核心价值观各种行为表现则是一个不可或缺的考察视角。经由这一视角，不仅可以真正地呈现出参与者“践行核心价值观”之行为表象，且能客观地还原争议他们“践行”之动机、目的等内在原因。另外，直面行政争议的产生及其解决过程中的困境也是我们见证法治政府建设努力、确定完善方向的重要窗口。因此，通过呈现具体行政争议过程中各方“践行”核心价值观的各种行为表象，是见证核心价值观融入法治政府建设的重要方式。

通过分析收集的裁判文书，我们发现，在解决行政争议的过程中，各方主体践行核心价值观主要有两大现象: 一是相对人直接将核心价值观作为支持其诉讼请求的法律依据; 二是在价值标准层面上，人民法院并未将核心价值观与相应的法律规定或法律原则结合起来，进行融入性解释，而是直接将核心价值观作为评价各方当事人行为合法、合理的重要价值标准。

（一) 以具体规则的方式融入

在这一融入方式中，行政争议的当事人，尤其是相对人则是直接将核心价值观作为维护其合法权益的法律依据运用的。从另一个视角而言，实际也是相对人运用核心价值观评价行政行为的一种方式。具体表现为以下四个方面:

1． 将核心价值观作为维护自身合法权益的具体法律依据之一

在“刘瑞等诉北京市海淀区文化委员会其他一案”〔7 〕中，人民法院查明: “三原告还提交了国务院国发( 2004) 10 号《全面推进依法行政实施纲要》、最高法院司法解释法发( 2015) 14 号、最高法院司法解释( 2009) 20 号、党中央 18 大政治报告第 3 段社会主义核心价值观之中的诚实守信表述部分作为支持其诉讼主张的法律规范依据。”又如在“陈哲与吉林市人民政府行政其他二审行政裁定书”〔8 〕中，原告陈哲还将“最高人民法院关于在人民法院工作中培育和践行社会主义核心价值观的若干意见”〔9 〕作为支持其上诉请求的依据之一。同样在“再审申请人陈英睿因诉被申请人广州市公安局交通警察支队增城大队行政处罚决定纠纷一案”〔10〕中，再审申请人认为“原一、二审判决违背《最高人民法院关于在人民法院工作中培育和践行社会主义核心价值观的若干意见》。”另外，在“上诉人陶术义诉华坪县人民政府房屋及附属设施征收与补偿”一案〔11〕中，上诉人陶术义认为“被上诉人华坪县人民政府强制其搬迁的行为违反了社会主义核心价值观”。

在前述裁判文书中，我们发现，相对人实际是直接将核心价值观与《最高人民法院关于在人民法院工作中培育和践行社会主义核心价值观的若干意见》作为了支持其诉讼请求的法律依据之一。显然，如果仅凭此根据，其诉讼请求无法得到支持。这也与行政诉讼法之规定相悖。此种情形，实际是没有正确地理解核心价值观的定位。

2． 将核心价值观作为具体的诉讼请求内容之一

根据行政诉讼法及其司法解释的规定，诉讼请求需要“具体明确”，否则将被驳回起诉。“诉讼请求”之所以需要“具体明确”，是因为人民法院审理与裁判行为不可能没有具体的对象。核心价值观作为思想意识层面、高度凝练和集中表达的核心价值体系它是一种抽象性的表达，是一种价值的宏观指向。但在实践中，出现了将核心价值观作为其诉讼请求内容之一的现象。如在“袁吉明诉江苏省人民政府履行行政复议职责一案”〔12〕中，原告袁吉明将其诉讼请求即表述为“状告江苏省政府行政不作为，并责令江苏省政府出庭，为打造诚信政府、法治政府、弘扬社会主义核心价值观作表率。”客观而言，核心价值观作为一种思想意识形态以及价值体系，本身就具有巨大的解释空间和强大的诠释能量。虽然“社会主义核心价值观既是一种价值观念和意识形态，更是一种具体实践和行动助力。”〔13〕但作为“诉讼请求内容”之一则显然不恰当，且不可避免地给人民法院的审判工作造成一定困境。

3． 将自身权益的实现作为衡量行政主体是否践行核心价值观的标准

相对人在自身权益未能如愿实现的情况下，往往将此归咎于相关主体未能践行核心价值观所致。如在“代毛林诉新乐公安局、新乐市人民政府要求撤销行政决定及行政复议决定一案”〔14〕中，原告认为，只有“有良知的践行社会主义核心价值观的官员”才能解决其诉求。而在“海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会美贤村民小组、海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会美傲村民小组与海口市国土资源局不履行法定职责”〔15〕一案中，原告认为，为了“促进社会和谐，践行社会主义和谐价值观”，海口市国土资源局需要履行相关的“法定职责”。又如在“马五牛与冕宁县国土资源局、四川锦宁矿业有限责任公司行政赔偿”〔16〕一案中，原告马五牛质疑道“第一被告将去如何诠释自由、平等、公正、法治的社会主义核心价值观，原告及全世界新闻媒体与网络听众将拭目以待。”我们不难发现，在前述情形之下，只要行政行为的相关主体践行了核心价值观，那么，相对人的权益则必然不会受损。这显然是将核心价值观与自身权益勾连起来，二者之间是否存在如此的必然性关系，实际是对核心价值观的定位误解的又一典型表象。

4． 将核心价值观作为评价行政行为的重要依据

毋庸置疑，行政行为需要符合核心价值观的要求，但是，应该在何种层面上符合其要求，实践中也出现了理解上的偏差。如在“黄银桥、毛礼红、王良国、蔡小彦、余千里、徐东升、张保、章学德、马瑞山、张光伟请求武汉市东西湖区民政局落实参战参试人员优抚政策一案”〔17〕中，原告认为“被告在执行优抚政策过程中，没有将省委省政府对两参人员的关怀没有落在实处，背离了社会主义核心价值观的公平与正义”。同样，在“陈文莲与浦江县农业局不履行法定职责”〔18〕“刘世运、徐建福、许芳林、洪启定、张源超与安庆市人力资源和社会保障局行政给付”“汪琴、万茂彩、张菊英、万州圆诉麻城市人力资源和社会保障局，第三人麻城市房地产管理局工伤行政确认”〔19〕以及“白国轩诉洛阳市洛龙区科技园街道办事处因行政拆迁协议纠纷”〔20〕等案中，原告分别认为被告的行为“对抗社会主义核心价值观”“违背了社会主义核心价值观”“需要体现社会主义核心价值观”“违背社会主义核心价值观的‘自由、平等、公正、法治’原则”等内容。可见，在运用核心价值观评价行政行为的过程中，相对人缺乏将核心价值观置于指导思想或价值准则的层面之上，来诠释行政行为违背了在核心价值观引领之下的某一具体法律制度，由此完全“降级式”的“践行”核心价值观，模糊了思想意识、价值体系与具体法律制度之间的应有的界限与距离。

（二) 以价值标准的方式融入

相较于上述将核心价值观作为具体的法律规则或诉讼请求而言，在价值标准的层面上“践行”核心价值观，无疑是恰当合理的，这也契合了核心价值观的基本定位。但是，在这一层面上，仍然出现了在法律规定理应彰显的价值目标与核心价值观的内容对应上，以及是否应当明确核心价值观具体内容等问题上值得探讨的现象———主要是人民法院结合案件事实，运用核心价值观来评价行政争议当事人的行为。

1． 在不同层面上运用

《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》( 下称《意见》) 非常明确地将“诚信”作为个体的公民应当践行价值准则。不过在人民法院的裁判中，诚信同样也被认为是“打造诚信政府”应当遵循的价值准则和基本原则。如在“上诉人烟台市芝罘区人民政府因房屋征收行政补偿决定”〔21〕一案中，人民法院就认为“被告认定原告涉案房屋属于非住宅，并对原告做出按照非住宅进行补偿或安置的承诺，原告对被告上述行为给予了充分信赖”，并进而“将涉案房屋及房产证上交于被告”，但被告却在拆除原告涉案房屋后不兑现“补偿或安置承诺”。因此，被告的“行为违背了诚信原则及信赖利益保护原则”，并进而认为“诚信是社会主义核心价值观中的重要内容，打造诚信政府是全面推进法治国家建设的必经之路。讲究诚信应该成为政府行政行为的一项重要原则。”那么，如果仅从核心价值观分为“国家、社会、公民”三个不同层面及其不同要求的视角而言，人民法院将公民层面的“诚信”要求作为评价，甚至作为行政行为应当彰显的核心价值观，而没有从同样作为核心价值观内容之一的“法治”的层面进行阐述。固然，“诚信”理应是行政行为应当彰显的重要价值，但如果从“法治”的层面解读出“诚信”，则更能体现核心价值观在适用上准确性和对应性，同时，也契合了诚信政府首先必须是一个法治政府的基本价值定位。当然，在裁判文书中，就作为公民的相对人应当践行“诚信”而言，人民法院并未出现“错位判断”。如在“王维清诉武汉市江岸区人民政府行政复议申请不予受理决定一案”〔22〕中，人民法院认为: “原告王维清为解决房屋买卖事宜，多次投诉举报、复议、诉讼，挤占了有限的行政资源和宝贵的司法资源，可能使得更为需要救济的当事人不能得到及时有效的救济。”由此人民法院特别“提醒王维清注意，权利应认真审慎行使，不可滥用，滥用的结果使法律在社会中失去权威，个人失了诚信，而诚信，乃是社会主义核心价值观的重要组成部分。”又如在“黄翠华诉淮北市高岳街道办事处房屋行政征收安置补偿”〔23〕一案中，人民法院认为“原告的行为明显违反了诚实信用基本法律原则，亦与社会主义核心价值观相悖，法律不能鼓励和支持这种行为”，由此裁定“驳回原告黄翠华的起诉”。所以，我们不难发现，人民法院首先指出了相对人违反了法律制度中的诚实信用原则，进而并认为，该行为也与核心价值观的要求相悖。如此运用核心价值观评价行政争议当事人的行为，显见层次清楚，指向明确，对应准确。

2． 指向性不明、模糊性运用

《意见》指出，富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值目标，自由、平等、公正、法治是社会层面的价值取向，爱国、敬业、诚信、友善是公民个人层面的价值准则。故需要在国家、社会、公民三个层面上培育和践行核心价值观，而且也分别提出了需要在不同层面培育和践行的核心价值相应内容。核心价值观自身也是“有机联系、内在统一、密不可分的逻辑整体。”“三个倡导”更是相互联系、相互贯通，体现了国家、社会与个人在价值目标上的统一〔24〕。那么，在培育和践行核心价值观的过程中，应该分清主体层次，明晰对应性价值内容。但是实践中却并非如此。如在“上诉人恩施州巴东县金竹园矿业有限公司、第三人熊召斌与被上诉人巴东县城镇职工基本医疗保险管理局工伤保险待遇行政给付”〔25〕一案中，人民法院认为: “仅依据被上诉人的规范性文件规定，进而否定劳动者依据法律应该享有的工伤保险待遇，不仅是对劳动者合法权益的极大侵害，与劳动保障的一系列法律、法规的立法原意格格不入，而且也与社会主义核心价值观背道而驰。”于此，我们发现，人民法院并没有明确指出: “对劳动者合法权益的极大侵害”与“与劳动保障的一系列法律、法规的立法原意格格不入”等行政行为与核心价值观的何种价值“背道而驰”，指向性模糊，对应性缺乏。与此类似的情形还有，如在“李肖与松桃苗族自治县道路交通运输局交通运输行政管理”〔26〕一案中，人民法院认为: “原告李肖是为了在别人急需帮助之时伸出援手，……，是践行社会主义核心价值观的具体体现”。同样也没有明确具体指出“原告李肖”践行了核心价值观的哪一价值范畴。指向性不明、缺乏针对性的运用核心价值观，往往导致核心价值观在国家、社会、公民三个主体层面与相应的应当培育和践行的价值之间模糊化，甚至出现将核心价值观当作一种“包治百病”的“灵丹妙药”，这无疑不是一种恰当的培育和践行核心价值观的方式。

3． 同性质的行为在不同层面上进行评价

“指向性不明、模糊性的运用核心价值观”现象是未明确践行核心价值观的具体价值内容，其是将核心价值观的内容“模糊化”，而“同性质的行为在不同层面上评价”的现象则是将核心价值观的适用对象“模糊化”，从而导致价值适用的“错位”。

一般而言，人民法院应当将同性质的行政行为置于同一法律规定之下进行裁判，如此才能体现出法律适用的统一性和准确性。同理，如果运用核心价值观作为评价行政行为，那么同性质的行政行为也应当在同一层面的核心价值观体系之下评价，从而彰显核心价值观引领法治政府建设的准确性。但事实并非如此。如在“湖南新望建筑工程有限公司与醴陵市劳动和社会保障局、原审第三人张正知工伤行政确认”〔27〕一案中，人民法院认为，被告对于原审第三人张正知因“劝架”而受伤不予认定为“工伤”的“醴劳不予工伤认字( 2014) 002 号《不予工伤认定决定书》”行为“不妥”。因为“张正知的劝架行为是中华民族的传统美德，是社会主义核心价值观的体现，应受到社会的肯定和褒扬”。同样，在“上诉人扬中市永新镀业有限公司因与被上诉人扬中市人力资源和社会保障局工伤行政确认一案”〔28〕中，人民法院也肯定了“第三人李翠华因单位同事打架去拉架受伤符合应当认定工伤的情形”。并且“从维护社会正义来说，李翠华的行为应当得到肯定和奖励，否则将不利于弘扬社会主义核心价值观。”在前述两则裁判文书中，我们发现，人民法院通过否定“不予认定工伤”的行政行为，从而旗帜鲜明地认为，行政行为应当弘扬传统美德。但就“张正知”与“李翠华”同样性质的“劝架”行为，人民法院则是分别从应当肯定和褒扬的“中华民族传统美德”以及“维护社会正义”不同的视角予以评价的。当然，“劝架”行为固然既符合传统美德“以和为贵”的价值标准，同时也与“维护社会正义”的价值要求相契合。但是，如果从核心价值观“国家、社会、公民”三个主体层面及其应当践行价值范畴的具体指向来看，在《意见》中，与“以和为贵”最为贴近的应当是公民价值准则中的“友善”，而“正义”则应当属于社会层面的价值取向。由此，就出现了将同性质的“劝架”行为置于核心价值观不同的价值维度之下进行“错位评价的现象”。

如此“错位”运用核心价值观评价同性质行为的现象并非是孤例。又如，在“杨澧群因与建德市公安局梅城派出所治安其他行政行为一案”〔29〕中，人民法院认为: “双方因琐事发生纠纷后，均有在网上互相攻击谩骂之行为……与‘文明、和谐、诚信、友善’的社会主义核心价值观相悖。”又如在“谭坤玉诉巴东县公安局处罚一案”〔30〕中，人民法院便非常明确指出: “上诉人谭坤玉之夫张安学与第三人刘仔菊之夫张安顺系兄弟关系，但上诉人与第三人因相邻关系即口角相向，拳脚相加，既与社会主义核心价值观所倡导的‘和谐、友善’相悖。”在这两案中，“相互攻击谩骂”“口角相向，拳脚相加”的行为同样也被分别置于核心价值观的不同价值维度之下———文明、和谐属于国家层面的价值目标，诚信、友善是公民的价值准则———进行评价的。而《意见》则是非常明确地针对国家、社会、公民分别赋予了不同的核心价值观培育和践行要求，比如“文明、和谐”是社会主义现代化国家的建设目标，“诚信、友善”是公民个人层面应当遵循的行为价值准则。

如果遵循前述“错位”运用核心价值观评价之思路，那么，我们不得不直面对这样一个极其重要的问题———核心价值所构建的“国家、社会、公民”三个不同层面的价值体系则可以不需要泾渭分明地融入相应的领域，也可以层次不分、更无需严守价值界限地培育和践行，完全采取一种模糊化的处理模式进而言之，那么，在法治政府建设过程中，我们是否也可以采取一种“混同式”融入模式，无需考虑三个主体维度以及相应的价值维度?

4． 在“法外义务”层面上运用

与前述行政争议当事人将核心价值观作为支持诉讼请求具体依据不同的是，在“法外义务”层面上运用核心价值观评价当事人的行为，仍然是在彰显核心价值观在引领法律基本价值的指导思想之地位，而非将核心价值观降格为具体的法律规则。如在“桂某与武汉市民政局不履行法定职责”〔31〕一案中，人民法院虽然依法驳回了桂某的全部诉讼请求，但“希望被告市民政局充分发挥其综合管理和指导职能，积极协调原告辖区民政机关及相关部门，从实际角度出发，在原告桂某目前达不到最低生活保障条件的情况下，积极联系有关( 慈善) 单位、个人，努力发挥其他社会力量，通过捐赠、设立专项帮扶项目、提供志愿服务等方式切切实实地为其做一点实事，使其感受社会的温暖并有利于未成年人的健康成长。”又如在“上诉人咸丰县人力资源和社会保障局因与被上诉人朱学琴及第三人咸丰县坪坝营镇人民政府工伤行政确认一案”〔32〕中，人民本院认为: “上诉人在无确实证据证明 × × 是在非工作时间、非工作岗位，且第三人认可的情况下，若作出对劳动者有利的行政认定，应该更符合法律公平正义的价值追求和社会主义核心价值观。”在前述两案中，相关权利的实现实际上处于“无法可依”的困境中，但人民法院却分别从行政行为应当彰显“残疾人保障法‘平等、参与、共享’为核心的现代文明社会理念”“保护社会地位相对弱势的劳动者合法权益”等法律价值的角度裁判行政主体应该给予相对人权益保障和实现，从而实现行政主体践行核心价值观的根本目标，以及行政行为应当凸显的核心价值观之基本要义。但显然行政主体履行的是一种倡导性的“法外义务”，而非强制性的，如此也就为在核心价值观指导之下法律原则在解决行政争议的作用拓展出了空间。不过，仍然缺乏将具体的法律原则、基本价值与核心价值观的具体价值范畴之间予以对接的“桥梁机制”，以此提升具体的法律原则、法律法规的立法原意与核心价值观之间的契合度。

二、核心价值观融入法治政府建设存在的两大问题及其原因

通过梳理在行政争议过程中，核心价值观在“规则”与“价值”两个维度上的运用现象，客观地呈现了《指导意见》所明确指出的“差距”，那么，产生这一“差距”的原因需要认真地分析，只有这样才能“对症下药”，解决核心价值观融入法治政府过程中出现的问题。

( 一) 核心价值观融入法治政府建设存在的两大问题

1．“定位偏离”与“理解偏差”

就“规则”维度上践行核心价值观出现的“定位偏离与理解偏差”现象而言，实际凸显的问题有二:其一，行政主体与相对人不能完全准确地理解核心价值观的定位和作用，以致于将作为思想意识和价值形态的核心价值观作为具体的法律规则并予以运用，如此自然地便将核心价值观作为支持其诉讼请求的依据，甚至直接表述为诉讼请求事项之一。我们知道“价值观是人们区分好与环、对与错、符合或违背意愿的根本看法和态度。”〔33〕但“看法”与“态度”却并不能等同于法律规则，所以如此“偏离”核心价值观的思想意识形态之定位，其后果就是导致核心价值观“降格”运用，直接限缩核心价值观应有的价值引领与思想导向效应，置核心价值观于具体规则或制度之尴尬境地。其二，行政争议当事人，甚至包括人民法院在内的各方主体虽知悉并明确了核心价值观是行政行为应当彰显的重要价值范畴，但却无法与行政行为应当遵循的具体法律规则与原则进行恰当地并一一对应起来，且没有在核心价值观的指导下来诠释相应的行政法原则与制度，实现从思想意识到具体规则的恰当对应、无缝对接，而只是停留在宏观层面上运用。因此，就只是简单地、生硬地将自身权益的实现作为衡量行政主体是否践行核心价值观的标准，以及在宏观层面上“模糊化”地将核心价值观作为评价行政行为重要依据。该现象且并不少见，如此运用核心价值观必然给现行的法律规定产生冲击。不可避免的突破行政行为依据是法律、法规、规章以及规范性文件的基本框架，突破诉讼请求必须“具体明确”的法律要求。那么，这反而有损于培育和践行核心价值观。

实践中，各方主体践行核心价值观出现的“定位偏离与理解偏差”现象，实际凸显出的关键问题就是，在作为思想意识以及价值体系的核心价值观与具体的行政法律原则、规范之间缺乏必要的对接机制，并由此实现二者之间概念、话语等范畴恰当的转换。

2． 主体错位与价值错位

就“价值”维度上践行核心价值观而言，《意见》非常明确地针对国家、社会和公民三个维度，各自提出了应当培育和践行的核心价值观，那么，在培育和践行的过程中，是否可以“跨越”主体维度，以及价值维度，将国家层面上的价值目标如“文明、和谐”作为公民个体应当践行的价值准则? 是否也可以将同性质的行为置于不同维度的核心价值观之下予以评价，简言之，培育和践行核心价值观是否可以在主体维度和价值维度上进行“跨越”，这是否与《意见》在“培育和践行社会主义核心价值观要坚持的原则”———区分层次和对象，加强分类指导———相悖，此其一; 其二，在《意见》已经明确了培育和践行核心价值观的主体与对象与价值维度的情形下，是否可以“模糊化”地使用“核心价值观”对各种违背核心价值观的行为进行评价? 这两大现象实际已经在实践中出现，且并非孤例。如此这般，实际上是模糊了《意见》在主体上的分层和价值上的明确指向，如国家层面的价值目标是“富强、民主、文明、和谐”，社会层面的价值取向是“自由、平等、公正、法治”，而“爱国、敬业、诚信、友善”则是公民个人层面的价值准则，另外，核心价值观是一个高度凝练并且开放的价值体系，本身就有巨大的解释力和诠释力，如果针对某一具体行为不是恰当地进行指明违反了何种法律规定、基本原则而是抽象地使用“核心价值观”予以评判，这样就让核心价值观失去了明确指向性，唯此这也同样不利于培育和践行核心价值观。

实践中，各方主体在运用核心价值观评价相应行为之际出现的“主体错位与价值错位”现象，同样也指向在培育和践行核心价值观过程中缺乏合理的机制正确引导各方恰当地运用核心价值观这一关键性问题。

（二) 核心价值观融入法治政府建设存在问题的原因分析

在行政争议解决过程中，各方主体在践行核心价值观时，为什么会产生“定位偏离与理解偏差”以及“主体错位与价值错位”现象? 其原因是什么? 我们认为，关键是缺乏相应的机制作为核心价值观与相应的行政法基本理论之间沟通的“桥梁”。“桥梁”的缺失实际反映出在法治政府建设进程中，核心价值观的培育和践行存在的不足———融入什么内容，如何融入等并没有得到足够重视并予以恰当解决。理论与实践之间“两张皮”的现象客观存在。

1． 培育方式与践行对策之间的“两张皮”现象

从培育与践行核心价值观的方式及其关系来看，全方位、立体式的核心价值观培育措施与单一的甚至是缺乏对应的践行对策之间形成较大反差，培育内容与践行机制未形成协同效应。毋庸置疑，核心价值观培育的目的在于践行，践行是检验培育方式是否有效合理的唯一标尺。有调查发现〔34〕核心价值观的“培育内容的形式多样化、内容丰富多彩”，而且“从事培育内容研究的群体数量庞大，培育内容的理论体系日益完善”但是，在“培育内容的对接方面，践行机制的口号较多，具体的实施细则较少”，一般而言都“只提出了相应的践行原则和路线、方针”，所以“核心价值观的践行机制表面健全，实际内容存在较多缺陷”，如此这般便不可避免地将培育和践行核心价值观当作是一种“被动完成的任务”，仅仅只是“党的理论的一次宣传活动”，与“我”没有多大的实质性关联。所以，也就不难理解，在行政争议的解决过程中，相对人虽然知悉核心价值观的具体内容，但却无法在全方位立体式的核心价值观宣传中找到将核心价值观作为支撑自身合法利益的方法和规则，以致于只能将核心价值观单纯地理解为具体规则或直接作为诉讼请求。所以需要构建相应的机制来消除培育措施多样性与践行对策缺乏之间的现实反差，实现培育内容与践行机制的协同效应，从而解决对于核心价值观的“定位偏离”与“理解偏差”等问题。

2． 理论诠释与实践需要之间的“两张皮”现象

从核心价值观的理论研究与实践对接的契合度来看，核心价值观培育理论悬在半空中，不接地气，凸显理论与实践“两张皮”的现象。理论来源实践，实践反作用于理论。有学者客观地指出: “我国价值观教育中存在一个普遍流行却视而不见的紧迫问题，即笼统以‘社会主义核心价值观’或‘社会主义核心价值体系’指代‘中国特色社会主义核心价值观’，造成了理论上不够彻底、实践不够接地气两大弊端。‘实践上不够接地气’的弊端，主要表现为‘两张皮’现象。”“‘理论上不够彻底’的弊端，主要表现为学界的学理分析不到位。”〔35〕理论研究缺乏实践的有力支撑，必然导致理论无法指导实践，这也是造成培育内容与践行机制之所以未形成协同效应的重要原因。具体到行政争议过程中的核心价值观践行来看，理论界尤其是行政法学研究领域，还未真正出现将核心价值观的理论与价值体系恰当地转换为行政法学研究领域话语和概念的研究成果，由此造成了各方当事人对核心价值观的“定位偏离”“理解偏差”“主体错位”与“价值错位”的现象产生。尤其是就相对人而言，核心价值观是一种“高高在上的理论范畴”，而对于理论研究群体而言，现实的情况是，大多始终逗留在就理论谈理论的层面，仍然致力于进行精细化的理论体系和内容论证，而缺乏深入实践，以此寻找出二者之间的“连接点”。所以“群众对如何践行、怎样践行、在何种条件下践行普遍比较缺乏”〔36〕正确的理论引导，甚至感到无所适从。长此以往，核心价值观的培育和践行未免陷入形式主义，失去实践的有效支撑，必将与《意见》要求在培育和践行社会主义核心价值观过程应当坚持的原则渐行渐远———坚持联系实际，区分层次和对象，加强分类指导，……，做到贴近性、对象化、接地气。

3． 意识形态与法律理论对接之间的“两张皮”现象

从核心价值观融入“三位一体”法治建设的基本原则确立、合理途径选择等方面来看，仍然没有得到理论研究足够的智力支持。不言而喻，核心价值观“入法入规”是其全面融入“三位一体”法治建设的重要内容和方式。对此，我们需要明确的一个基本问题就是，在核心价值观通过“入法入规”的方式实现其融入“三位一体”法治建设的基本目标之际，实际存在着需要明确的问题———其一是作为社会主义意识形态的核心价值观是一个“进入者”的角色，而作为“法”与“规”则是一个“接纳者”的地位〔37〕，而且二者完全处于不同的层面上，因此，需要理论研究的持续努力实现二者之间的合理转换。但就目前的理论研究成果而言 仍然热衷于关注核心价值观“入法入规”的重要意义，只是从宏观的层面上将核心价值观与具体的理论领域进行抽象性的联系，而冷落了具体的“入”的方式与途径之实践性考证和分析。更谈不上深入地分析“到底该如何融入”等系列实际待解之问题集群。诚然“法律之内，应有天理人情在”。但“人情”毕竟千差万别，更何况“法律”也并非如出一辙，千篇一律，天下一般。因此，在作为意识形态的核心价值观融入的过程中，包括但不限于的问题就有———在核心价值观的引领下实现“依法治国与以德治国”的和谐共赢〔38〕? 如何完善社会主义的法律体系? 应当在法律体系中凸显何种价值目标和特质〔39〕? 如何实现“进入者”的核心价值观与作为“接纳者”法律之间在“制度化”层面上无缝对接?如何直面在无缝对接过程中存在的“法律接纳能力不足、法律系统的封闭性、法律实证主义影响等阻碍性因素”等困境，以及恰当处理“核心价值观转化为法律概念、规则或原则”具体问题〔40〕，如此种种，不一而足，作为意识形态的核心价值观融入具体法律领域存在的“两张皮”现象，实际上直接诠释了在行政争议过程中核心价值观“直接融入”“错位乱融入”以及“不加区分滥融入”等问题之缘由。

综上，通过探讨在行政争议解决过程中，践行核心价值观存在的“定位偏离与理解偏差”以及“主体错位与价值错位”两大问题及其在“培育方式与践行对策之间”“理论诠释与实践需要之间”与“意识形态与法律理论对接之间”的“两张皮”现象背后的原因，无疑，亟待着力构建相应的机制来消除问题背后的原因，从根本上解决问题，从而实现核心价值观在法治政府建设领域中“内化于心，外化于行”终极目标。

三、核心价值观融入法治政府建设的三大机制构建

一如前述，在行政争议过程中，出现的“规则”与“价值”两大维度上践行核心价值观的各种表象及其原因，实际凸显出的是，无论是行政主体，还是相对人，甚或是人民法院，均出现了或多或少的理解与践行上的偏差，而这一现象的出现，则与还未真正形成核心价值观如何融入法治政府建设过程的相关机制密切关联，也就是说，在作为思想意识的核心价值观与具体的行政基本法律规则之间还未建构起既可以上承核心价值观，又能下启行政法律制度内容的机制。以至于在将作为思想意识层面的核心价值观作为具体的法律规则予以运用，即便是在价值维度上运用核心价值观，也不可避免地出现了“主体”维度与“价值”维度均错位的现象。为了实现核心价值观“入法入规”，尤其是实现核心价值观融入法治政府建设的基本目标，需要构建相应的机制。因为“价值系统自身不会自动地‘实现’，而要通过有关的控制来维系。在这方面要依靠制度化、社会化和社会控制一连串的全部机制。”〔41〕我们认为，应当着力构建三大机制，即转换机制、融入机制与对接机制。构建“转换机制”旨在实现从核心价值观到法治政府建设进程中的理论话语和概念的转换; 构建“融入机制”目的在于将转换而生成的话语和概念如何融入法治政府建设进程的途径和方式; 构建“对接机制”则是在确立了融入途径和方式的前提下，经由“转换机制”而生成的话语与概念在法治政府建设应当体现出的具体目标。

（一) 转换机制———生成融入的话语和概念‘

《指导意见》指出: “把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中，转化为具有刚性约束力的法律规定。”所以，核心价值观“入法入规”并非只是简单地、生硬地套用核心价值观的相关概念和名词。因此之故，针对行政争议过程中出现的核心价值观的践行问题，需要构建“转换机制”，其作用与目的在于: 实现话语体系的恰当转换，即将作为意识形态的核心价值观转换为法治政府建设进程中的理论话语，以此避免直接将核心价值观作为具体的法律规则使用，只有这样才能解决和实现将价值体系与意识形态话语的核心价值观与法治政府建设中的概念对接，否则便陷入“直接融入”的误区导致“两张皮”现象，无法真正实现《意见》所确立的核心价值观“入法入规”的目标。

那么，如何实现核心价值观内容向法治政府建设领域的话语和概念的转换? 首先，应当准确地理解核心价值观的定位。它是一种思想意识形态的存在而非具体的法律规则; 其次，在准确定位之后，则需要树立从核心价值观到法治政府建设的理论的话语与概念的转换意识; 最后，应当非常准确地、深刻地领会《意见》在国家、社会、公民三个主体维度上分别提出的价值目标、价值取向、价值准则之意蕴，以此确立转换之后的法治政府建设所需的理论话语与概念。因此，“转换机制”的关键要义在于核心价值观的“准确定位”“树立转换意识”以及“深刻领会价值意蕴”。就“深刻领会价值意蕴”而言，需要凝练核心价值观在法治政府建设进程中的精确指向和拟实现的价值目标，需要准确地提炼法治政府建设与核心价值观合理对接的话语与概念。那么，从《意见》要求“把社会主义核心价值观贯彻到依法治国、依法执政、依法行政实践中，落实到立法、执法、司法、普法和依法治理各个方面”的明确规定来看，从“法治国家、法治政府、法治社会三者相互联系、相互支撑、相辅相成”〔42〕的内在联系而言，我们认为，法治政府建设过程中与核心价值观合理对接的话语与概念非作为核心价值观内容之一的“法治”莫属。首先，因为“法治”不仅是实现“三位一体”建设目标中的核心要素，更是法治政府建设进程中不可或缺、并旨在实现的核心目标，而且法治政府建设、依法行政的要求也无不是以“法治”为核心要义的; 其次，法治政府建设是法治国家建设中的核心内容之所在，是“法治中国建设的‘重中之重’，这不仅因为行政机关承担着经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个领域的繁重管理任务，其行政能力和执法水平与人民群众的生产生活息息相关，也因为政府是否守法，能否做到依法行政，对全社会具有重要的引导、带动和示范意义。”〔43〕同时，“建成法治政府更是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障和体现”。而法治政府的内在规定性必然为“法治”; 最后，“法治”自身是一个内涵丰富和外延严密的理论话语和概念，且已经为理论和实践所广泛接纳，成为了贯穿于国家、社会、政府和相对人的共享性话语和概念，更是凝聚和表征着各方参与和推动法治政府建设的思想共识和行动逻辑〔44〕，党的十八大以来，“法治是治国理政的基本方式”已经成为时代的最强音。故此则把行政争议统摄于其下解决并将具体利益诉求转化为对价值的追求和精神表达，使其成为链接、凝结和渗透于各种法律规范中的价值形式。

《指导意见》指出“根植于全民心中的法治精神，是社会主义核心价值观建设的基本内容和重要基础。”“在行政执法队伍、司法队伍中，……社会主义法治理念教育”所以，此处的“法治”并不是简单地指向法治建设这一行为，而是指在法治社会、法治政府、法治国家“三位一体”建设过程中的一种法治理念、法治精神，它表达的是一种价值目标、价值准则。可见，“法治”是核心价值观向法治政府建设领域转换后恰当的话语体系和概念系统，其基本可以承载和彰显核心价值观融入法治政府建设之后的价值体系和价值目标，更能契合和诠释法治政府建成后的总体模样———“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”〔45〕。如此，在核心价值观融入法治政府建设的过程中，应当以“法治”作为融入的基本价值导向，在行政争议解决过程中，应当以“法治”作为诠释各方主体践行核心价值观的价值准则，将核心价值观与政府密切相关的，或与行政行为价值所涉的“民主、文明、公正”等内容纳入“法治”的价值维度之下进行诠释，从而消除实践中出现的在“主体维度”与“价值维度”上的“错位现象”〔46〕，解决实践中出现的“指向不明、抽象性适用”等问题。如果具体到相应的核心价值观践行主体而言，那么，就相对人而言，同样也需要在“法治”的轨道上来维护自身的合法权益，同样需要做一位“依法而为”合格的相对人。也就是说，将“法治”作为公民( 相对人) 层面上的“爱国、敬业、诚信、友善”价值准则的诠释标准，从而建构起相对人在行政争议过程中应当遵循的核心价值观转换后的话语体系与概念系统。

（二) 融入机制———选择融入的途径和方式

构建“转换机制”在于实现核心价值观向法治政府建设领域的话语体系和概念系统的转换，由此生成了既能承接核心价值观又能契合法治政府建设的话语体系与概念系统，而构建“融入机制”目的在于确立经由核心价值观转换而来的“法治”话语与概念如何确立融入法治政府建设理论领域的途径与方式，因此关键在于如何理解“融入”二字? 《指导意见》已明确的指出“社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂。”所以，在“转换机制”中形成的“法治”之话语与概念更为恰当地是一种承载和彰显“灵魂”“意识形态”的范畴，由此，“融入机制”的必要性内涵就应当是，确立一种核心价值观嵌入法治政府建设理论之中的一种方式，树立一种核心价值观立身于法治政府理论体系中的观念和意识，培育一种植根于法治政府理论的思维，而且应当将“方式、观念、思维”置于“法治”话语体系与概念系统之下。由此，在解决行政争议过程中，便不能生硬地套用核心价值观去评判各种行为，更不能将核心价值观作为一种具体的法律规则运用。而应当恰当地经由“法治”的话语与概念自动生成一种契合当下的“法治方式、法治观念、法治思维”。因为，第一，《指导意见》明确指出: “部分社会成员尊法学法守法用法意识不强，全民法治观念需要进一步提高”，所以，需要“充分认识把社会主义核心价值观融入法治建设的重要性紧迫性，切实发挥法治的规范和保障作用，推动社会主义核心价值观内化于心、外化于行”。所以“意识形态的主要功能虽然是管控思维方向，但真正实现对思维的控制和引导需要强化讲法说理的成分，以便达到心悦诚服，发自内心地接受意识形态的引领。”〔47〕因此，从最终意义上而言，这实际是通过培育和践行核心价值观在全社会培育一种“法治观念”与“法治思维”，从而真正实现核心价值观“内化于心”的终极目标。第二，囿于法律自身固有的滞后性，实践中，尤其是人民法院需要运用法治思维和法治方式诠释规则契合于立法目的、立法原意，填补规则留下的“BUG”。比如在实践过程中出现的在“法外”层面上要求行政主体履行“义务”的现象。因此，《指导意见》明确要求“准确把握法律精神和法律原则，适应社会主义核心价值观建设的实践要求，发挥司法解释功能，正确解释法律。”这就需要人民法院在核心价值观的指导下，将具体的案件事实或争议与相应的法律规范、法律原则紧密地结合起来，充分发挥自身的司法解释功能，正确解释法律。第三，克服法律工具主义思维之必要。不可否认，在形式主义法治观念的主导下，法律工具主义思维对于形成和规范行政管理秩序无不裨益，但却无法反思法律秩序自身的良善，更没有自我批判的动力与机制。所以，需要借助于“法治方式、法治观念、法治思维”克服法律工具主义之弊端，摒弃形式主义法治局限，真正实现实质主义法治，从而真正实现政府旨在追求和实现的“生存照顾”的价值目标。故《指导意见》指出: “行政执法……要善于把握引导社会心态和群众情绪，综合运用法律、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，融法、理、情于一体，引导和支持人们合理合法表达利益诉求，妥善化解各类社会矛盾。”

因此，由“转换机制”而生成的“法治”话语与概念应当经由“融入机制”而衍生出“法治思维、法治方式与法治精神”，从而确立了核心价值观融入法治政府理论领域的途径和方式。这不仅是《指导意见》对权力行使的基本要求———完善国家工作人员学法用法制度，提高党员、干部法治思维和依法办事能力。也是培育和践行核心价值观的应当遵循的基本方式———党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区各部门积极运用法治思维和法治方式，推动社会主义核心价值观建设，各方面工作呈现向上向好的发展态势。所以核心价值观“入法入规”“并不是简单地将社会主义核心价值加进法治建设，而是要把法治思维、法治方式和社会主义核心价值观融为一体，共同营造良好的法治建设环境。”〔48〕

（三) 对接机制———确立法治政府建设的核心目标

“转换机制”与“融入机制”分别为核心价值观融入法治政府建设确定了融入的“方向”、确立了融入的“途径、方式”，但却无法呈现出核心价值观融入之后实现了何种目标，法治政府应该以何种面貌出现。就政府行为而言，在法治政府建设目标实现之际，其又应该将何种目标作为自身的本质规定性。因此，构建“对接机制”则是在确立了融入途径和方式的前提下，经由“转换机制”而生成的话语与概念在法治政府建设进程中应当体现出的核心价值目标。

具体目标的确定，不可能脱离中国与时俱进不断完善的行政管理实践，也不可能逆行政法学发展的潮流。就实践维度而言，我们当下正在进行一场旨在厘定政府的权力边界，塑造政府“有所为有所不为”角色的“放管服”改革———从全能型政府、管制型政府向有限政府、服务型政府转变。为此，减事前审批，强事后监管，重公共服务，旨在实现行政权力的“瘦身”和职能的“健身”。可见，我们如火如荼的行政管理实践改革实际是以实现“服务型政府”为目标指引的。就行政法学的发展趋势来看，当下正在经历着一场足以颠覆传统理论体系的“新行政法”运动。该运动旨在实现，从消极的控权到积极的服务，从强制、对抗到协商、合作，从单一的维护法律秩序到提供“生存照顾”，为此这一潮流为行政行为增添了新的内涵———服务、合作、参与、平等。其基本要义是强化行政行为应当以积极主动的姿态彰显公共服务的内在规定性。

如此，在实践与理论两大维度的指引之下，“对接机制”所确立的核心价值观融入法治政府建设中的具体目标可以分为两个层次，第一层次的目标毫无疑问是“法治政府”，可视为“形而上”的理想描述和构造; 第二个层次的目标就是全方位的“塑造服务型政府”，可设定为“形而下”的目标内容之一。那么，就第一层次的“法治政府”而言，学界已经进行了广泛而深入的探讨，如今已经形成基本共识〔49〕。同时，服务型政府也是法治政府内涵中不可或缺的内容。从宏观层面上而言，服务型政府的塑造，是我们适应社会主义市场经济新发展，是我们推进政府职能转变进入新阶段，彰显我国政府发展方向的全新定位; 从具体的层面上来看，服务型政府的塑造，“是现代法治政府突出实质平等价值，强调平等保障与促进公民社会权，以及由之引发的职能转变和行政方式变革的逻辑结果”，更是“推进人权保障的客观要求”，“是法治政府转变政府职能要求使然”，“是法治政府转变行政方式的趋势所致。”〔50〕所以，全方位塑造服务型政府，不仅契合了“转换机制”生成的“法治”话语和概念，而且也指明了“融入机制”所确立的“法治思维、法治理念”的具体指向。更为重要的是，服务型政府建成不仅是我们实现社会公平正义的基石，而且也是我们每一个人生活得更加幸福、更有尊严的根本保障。

四、结语

核心价值观融入法治政府建设，行政争议的解决过程中是检验其融入实效的重要场所，人民法院、行政主体与相对人的践行行为则是真正衡量其如何融入、效果如何的重要标尺。只有将核心价值观置于行政争议过程之中，方可真实地呈现其在法治政府建设过程中的核心思想指导地位与价值引领作用。《指导意见》明确指出: “把社会主义核心价值观融入法治建设，是坚持依法治国和以德治国相结合的必然要求，是加强社会主义核心价值观建设的重要途径。”但“社会主义核心价值观融入法治建设还存在不小差距。”在法治政府建设进程中，消除“差距”，需要直面困境，拟真正实现将核心价值观融入法治政府建设，需要着力构建“转换机制”“融入机制”以及“对接机制”三大机制。“三大机制”的构建是以分析核心价值观体系的内在逻辑结构及其所内蕴的精神实质为起点的，旨在提炼并转化为契合法治政府建设的话语与概念，从而搭建起“三个倡导”进入法治政府建设的“理论之桥”，由此铺就以核心价值观为基本价值准则的审视、反思和重构法治政府建设的“理论之路”。以此消除实践中核心价值观融入法治政府建设进程中的理解上的偏差与适用的错位。从而最终实现其“内化于心、外化于行”的目的。