英国公共卫生管理制度变迁研究（1848~1914）

北京师范大学王广坤主持完成的国家社会科学基金项目“英国公共卫生管理制度变迁研究（1848~1914）”（项目批准号为：14CSS010），最终成果为同名专著。课题组成员有：王强、王晨辉、康宁宁、刘玲。

一  研究的目的和意义

（1）该成果探讨19世纪英国社会在城市化、工业化狂飙突进导致卫生环境污染、民众生存条件恶化背景下，英国政府致力构建高效完善的公共卫生管理制度的努力。在城市化发展迅速的时代背景下，该研究具有较强的现实意义：首先，近代英国公共卫生管理制度的创建与发展是在进步人士的卫生调查、工程师与医生群体的社会实践和政府指导下进行的，对此史实进行梳理，有助于强化我国知识分子、工程师、职业医生与政府工作人员的卫生管理意识；其次，综观近代英国公共卫生管理制度变迁历程，有两大特点：一是医学快速发展，公共卫生管理的医疗化特征日益显著；二是在具体的卫生管理实践中，中央与地方间的权力分配与协作至关重要，需要加强国家调控。这启示我们需要在公共卫生管理中重视医疗作用，强化政府引导。

（2）英国公共卫生管理涉及多方面内容，国内外学者虽在某些方面有细致考察，但专门针对英国公共卫生管理的整体性制度建设研究不多，较少关注其制度演变的具体状况。本研究旨在阐明英国公共卫生管理制度的发展与变化历程，同时深化拓展了与之相关的医生职业发展史和医学社会史等领域研究，尤其针对国内学界较少涉及的19世纪英国环境卫生清洁措施和国家医疗服务体系等话题也予以了重点关注。

二  成果的主要内容

该成果的研究对象是1848~1914年英国政府的公共卫生管理制度从初创到逐渐完善的具体演变历程。1848年之前，英国并无特定机构全权负责公共卫生管理。随着工业化与城市化的狂飙突进，城市卫生环境日益恶劣，埃德温·查德威克（Edwin Chadwick, 1800-1890）对此进行了详细调研，促使议会颁布法律，于1848年创建中央卫生委员会，系统管理整个社会的公共卫生。随着医学发展，1858年，约翰·西蒙（John Simon, 1816-1904）主导下的医疗部开始取代中央卫生委员会，负责公共卫生管理。1871年，英国政府又根据卫生管理的实际需要，特别创设地方政府委员会，使得英国公共卫生管理的制度建设趋于完善。此后，到1914年因一战爆发引致的国家紧急管制状况之前，英国公共卫生一直都处于地方政府委员会的统筹管制下。历经变迁与改革而确立的公共卫生管理制度对英国社会贡献巨大，所引致的教训更是引人深思。

为方便主题阐述，成果内容主要分为五个部分。

（一）1848年前的英国公共卫生状况及应对措施

在1848年英国政府没有全面介入公共卫生管理之前，因为英国社会极其恶劣的公共卫生环境，广大民众的生命安全面临着疫病感染威胁。为证明卫生污染与疫病暴发的密切关联，伟大的卫生改革家查德威克于1842年正式出版了卫生调查报告，证明卫生环境的恶劣会导致疫病泛滥，进而威胁个人发展、社会进步与国家强大，并认为卫生恶劣所致的疫病泛滥会引发普遍贫困，带来国家财政危机。医生群体也利用自己的专业知识，开启医学统计学的数据收集工作，佐证了查德威克的观点。当时的英国政府与社会大众普遍接受了这样的看法，普遍认识到此前政府在卫生管理领域的不足与缺陷，政府精英人士由此决心抛开传统古典自由主义自由放任思想的束缚，接受新自由主义倡导国家有必要为促进公共福利而强化社会管控的思想，开始介入卫生管理。

（二）1848~1858年中央卫生委员会的公共卫生管理

为应对公共卫生恶劣状况，保障广大民众健康权益，1848年，英国颁布公共卫生法案，正式全面介入整个社会的公共卫生管理，开启公共卫生管理制度建设。查德威克是这个时期公共卫生管理的绝对主导者，他按照济贫法管理的个人经验，创设了权力巨大的中央卫生委员会，并力求在地方上广泛设立地方卫生委员会，通过中央集权管制的方式创设了卫生管理制度。为消除整个社会卫生状况恶劣的局面，查德威克从大局出发，将建设清洁城市视为卫生管理的主要目标，为此，他重视工程师，大规模兴建排水、供水等市政卫生工程，又将精神卫生与环境卫生置于同等重要的地位，并为此积极倡导殡葬卫生改革。查德威克的理想宏大，但过于看重中央集权，重视工程师而轻视医务人员的做法也引起普遍不满，英国初始阶段的公共卫生管理制度出现危机。

（三）1858~1871年枢密院医疗部的公共卫生管理

查德威克领导的中央卫生委员会因为过于崇尚中央集权，卫生管理规划过于宏大，短时期内难以看到即时成效而得到普遍敌视。1858年，英国议会正式解散了这一机构，将卫生管理权赋予枢密院。此时，由于医学的飞速进步，英国社会中各类医疗机构蓬勃发展，医生群体的社会地位与影响力急速上升，他们迫切希望运用自己的专业知识，促进整个社会的卫生改良。西蒙作为英国医生的杰出代表，更由于长期作为伦敦医务官的巨大成就而闻名政界，理所当然地接替了查德威克，成为中央医务官员，领导了后查德威克时代的卫生管理，他为对抗天花疫病，顺应时势地在英国社会创建了为保障卫生安全不惜牺牲个人自由的强制接种制度，并创设专业性较强的医疗部，作为枢密院内重要的中央权威性单位，以此来系统管理公共卫生。西蒙致力于用专业的医学知识指导卫生管理，为实现高效管理，他通过医疗改革，将英国社会中原本和政府若即若离的医生群体纳入国家宏观调控的体系内，通过医生登记与考核体系的设定，保障其资质与素养。西蒙对医学和医生作用的重视让热爱自由的英国民众萌生“医疗专制”的恐惧，中央行政机构与地方管理部门也对医生主导卫生管理权持有异议。

（四）1871~1914年地方政府委员会的公共卫生管理

既然整个社会难以接受由医生来主导英国的公共卫生管理事业，那么就必须重塑权威，让公共卫生管理有一个确定无异议的领导，有效管制地方与各级卫生管理机构，保障高效作业。经过中央政府组织的多次卫生调查，这种观点获得广泛认可。到1871年，新的卫生管理权威机构——地方政府委员会创设诞生了，这标志着英国公共卫生管理的制度建设进入新阶段。地方政府委员会认真总结了中央卫生委员会和医疗部管理公共卫生的经验教训，认为公共卫生管理成功与否的关键在于亲密和谐的地方与中央关系。之后，英国政府以此为工作重点，进行了专门的制度设计，基本原则是在保障地方权益和自由的同时，强化必要的中央监督与指导。为达目的，地方政府委员会构建了细致严格的中央卫生检查员体系，纠正地方卫生管理实践中存在的缺陷与不足，并通过加大贷款扶持力度、委派工程师和医务人员到地方协助工作等形式，在促进地方权益的同时，也强化了中央权威。在管理指导思想上，地方政府委员会也积极吸取此前的经验教训，对城市清洁与医疗服务同等看重；在管理实践中，地方政府委员会积极聘任卫生医务官、污物检查员、书记员、检验员等各类管理人员，让他们各司其职，通力协作以保障卫生管理事务的高效进展，取得了巨大的成就。

（五）英国公共卫生管理制度变迁的意义及启示

经过多次调整与改革，英国公共卫生管理制度逐渐完善，对整个社会影响巨大。它促进了英国社会整体性的公共卫生环境改良，保障了社会大众的供水卫生、排水安全、生活环境清洁舒适，也为广大民众普及推广了卫生科学认知，尤其是接受了西蒙所推崇的以现代医疗科学为指导，全面提升卫生健康水平的思想观念，从而极大提升了英国民众的健康水平。与此同时，卫生管理制度发展过程中的法案颁布、人员任命、机构设置等改革成就巨大，为以后建设福利国家准备了条件。不过，英国公共卫生管理制度的发展完善除了成就之外，也有许多教训和启示，存在诸多矛盾与纠纷，尤其是涉及个人自由与国家强制、立法与行政机构矛盾冲突、中央与地方权力博弈等问题，这些问题在现代社会依然存在，英国政府的渐进式解决措施与改革方案值得我们借鉴。

核心观点：通过近代英国公共卫生管理制度变迁史实的梳理，该成果认为，在卫生管理制度变迁的总体进程中，医生作用与政府指导重要性是日益增强的，管理模式上逐渐由倚重工程师、医学的专家技能转向重视政府分权引导，管理思想上主要由注重改良整个城市的“环境卫生”转向较为重视个人卫生保健的“医疗服务”，再进而转向同时兼顾环境清洁与医疗诊治的行政分权管制。此外，该成果还认为，随着时代发展与医学进步，现代社会卫生管理的总体趋向是一致的，那就是越来越重视个体健康权益的维护与构筑亲密稳定的中央和地方关系。

在此观点基础上，该成果得出结论：英国在1848~1914年的公共卫生管理制度变迁是现代社会医学进步、城市发展与政府管理科学化演进的必然结果，具有普适性，制度发展过程中的个人自由与医疗强制之争、立法与行政纠缠及中央和地方权力斗争和博弈等经验教训值得各国借鉴吸取。

三  成果的主要价值

学术价值：该成果涉及近代英国公共卫生管理史研究的国内外述评、医生在卫生管理与福利国家构建过程中的作用、民众的疾病起源认知、卫生改良与社会民俗变革等话题，丰富了公共卫生史与医疗社会史研究，扩展了世界史研究的范畴；该成果涉及环境改良、医疗服务及政府调控等领域，有助于国内外学界拓宽卫生管理实践的固有片面视野，深入开展与卫生健康息息相关的医学、医院、医生、护士、药物、疾病、排污、供水等话题的研究。

应用价值：该成果具有现实意义，对于人们理解与明晰公共卫生安全的重要性与必要性、卫生管理中的政府权威建构、医学与医生在公共卫生管理中的定位、合理处理卫生管理过程中的法律与行政关系以及中央和地方矛盾等领域具有较大启示意义。