唐代县级行政体制与政务运行机制研究

中共中央党校（国家行政学院）赵璐璐主持完成的国家社会科学基金项目“唐代县级行政体制与政务运行机制研究”（项目批准号为：12CZS018），最终成果为同名专著。

隋唐之际，中央行政体制完成了由三公九卿制到三省六部制的转型。在新的中央行政体制下，如何将地方政务纳入尚书六部体制内进行管理，这是隋和唐前期制度调整中需要解决的问题。地方政务的主要内容，如户籍与土地管理、赋役的征收和差派、社会治安的管理等，自秦汉以来并未发生重大变化，但是随着中央行政体制中三省六部制取代三公九卿制，实现三省六部体制下对地方政务的管理，必然要面临政务的重新划分与归总，以对应中央层面尚书六部对国家政务的划分。而中央行政运行机制的转变，也自然引起地方政务处理方式和程序的种种改变，以形成不同于汉魏的地方行政体制和运作模式。加上隋代将地方官员的任免权收归中央，使中央对地方的管理更加直接和严密，地方政务中需要中央行使最终裁决权的部分自然相应增多。在新的体制和形势下，如何实现对地方政务高效有序的管理，就成为隋和唐初政治体制变革过程中所面临的重要问题。在这一背景下，梳理隋唐时期地方行政体制的改革和完善过程，观察在这一过程中地方政务如何纳入中央六部管理，将深化对隋唐地方行政体制的认识，也是从一个不同的视角探讨中央和地方的互动，以及中央行政体制和地方行政体制的相互影响。

而在这种地方行政格局转型之际，唐代地方行政体制，包括县级行政体制，就体现出不同于以往的一些特点。在其与中央体制对接的过程中，一方面县级行政体制要形成与尚书六部和府州曹司的对应，另一方面又需要应对不断变化的基层统治形式，实现对百姓的管理。这就使得唐代县级政权行政运行方式经历了一个从理想到务实的变化。而中唐以后社会经济形势和行政制度的诸多变化，又对隋至唐前期定型的县级行政体制带来了新的冲击，促进了县级政务管理模式的再变化。唐代县级政权行政体制和运行机制的变化，伴随着隋和唐初以来整个国家行政体制的变革和政府运作模式的转型，唐代的县政因此处于一个承上启下的重要地位，具有鲜明的时代特性。可以说，县级政权管理模式从隋唐之际到宋代的转变，是中国古代地方行政制度发展史上一个重要的变化。对唐代县级政权的研究，因此具有独特的魅力和意义。

县级官府作为地方行政机构，必然有其自身的运转方式和运作模式，在某一固定时期内，这种运转方式和运作模式是相对稳定和有规律的，以保证县司的正常工作，实现对一县的管理，这实际上就是县作为一个机构的运行机制。而对县的运行机制的考察，仅依靠对县级官吏职掌和县级机构设置的研究，是难以实现的，我们必然还要了解官吏之间的分工和权责、县内机构之间的配合和县与上下级之间的互动等。要将这些问题综括在一条线索中探讨，就离不开一种动态的、可以一以贯之的观察角度，而以县内各类政务为中心，分析县级政务的处理过程，无疑是最合适的观察路径。因为政务的处理牵涉到县内诸司的配合、官吏之间的合作、与上下层级间的信息传递和互动等。通过对政务处理程式的复原，可以实现我们对县司运行机制的过程性的考察。如果希望实现对制度的动态考察和研究，以政务运行为观察的切入点，几乎是不可避免的，也应该是最佳的一种选择。所谓“政务运行”，就是指行政机构对政务的处理方式和裁决程序。政务的处理与裁决是一种观察面向，研究的中心还是对以机构为依托的某种机制的探讨。因此，唐代县级政务运行机制这一论题的研究主旨，是通过对唐代县级各类政务的处理方式、程序及与之相关的行政手段和模式的分析，探讨唐代县级政权作为一级行政机构的运转方式和运作模式，分析其与上下行政层级之间的关系和互动。

具体来说，隋代经过一系列对地方行政制度的改革，建立起了府州六曹和县六司对应中央六部的地方行政体制。唐代建立后，沿袭了隋代地方行政体制并加以完善，将地方州县行政人员划分为流内官、杂任、杂职三类，体现出整齐划一的制度设计理念和上下对应的体制建构模式。

不过，县级官府在机构设计模式上与府州和尚书六部是完全对应的，但在实际运行中，县级政权的政务处理程序和方式和府州却是不同的。中央的部司寺监和府州政务处理，按照以主判官为首的程式，而对于处理基层政务的县司来说，县令既是第一责任人也是第一经手人。因此，县级政权中通判官（丞）、判官（尉）的责任和作用要低于府州的相关官员。县令过问和判署所有事务，是县令作为“亲民官”的重要体现。县级政务在实际运行机制上体现出不同于中央政务运行机制的特点，这就使县级政权在实际的政务运行机制与制度设计上完全对应中央六部的行政体制之间存在抵牾和矛盾，因此决定了县级政务运行机制的发展必然要突破整齐划一的行政体制，按照政务处理的实际需要实现制度自身的变革和转型。

中唐以来，随着社会形势的变化和军事、财政制度的变革，县级政务运行机制向着更加切合基层管理需要的方向发展。一方面，随着军镇势力的强大，使得军事力量介入地方行政，分割了县级政权的行政权力，但是却也推动了县级行政区划和行政职权的整合和重组，实现了地方治安管理方式的完善和优化。另一方面，使职行政体制的发展促进了县级政务运行机制中专知官的出现和定型，打破了唐代前期政务处理模式上的程序分工和问责制度上的四等官问责制，最终形成了以“事”为中心的政务运行机制，从而使县级政务运行机制更适宜于基层统治的需要和对地方社会的管理。再者，在州县关系上，随着道成为一级实体行政机构，唐代前期那种州县上下对应统摄的关系也发生着变化。县与州、使府之间的关系更加复杂，县可以跨过州直接与使府进行政务公文来往，道与州争夺对县控制权的事件时有发生。县司在这种变化下反而拥有了更大的自主权，摆脱了唐代前期律令体制下府州的严密控制。在基层政务管理上，由于基层政务均是在县司的指导和命令下完成的，基层组织的行政人员不拥有裁决权，因此基层政务实际上是县级政务向下的辐射和扩展，所以在文中将基层政务作为广义的县级政务的一部分进行研究，而不将两者截然区分。具体来说，作为基层政务管理者的唐代里正职能和地位前后期出现差异，并且管理基层的行政运作模式也发生了变化，体现出基层管理顺应经济社会形势发展需要和制度变迁激发而产生的变迁动力。

至宋代，县级政务运行机制从唐代前期的程序分工转变为职能分工，形成了更加符合基层社会实际的行政管理模式。从地方政府对基层社会的管理方式上看，虽然唐代的里正也经常在县司活动和办理公务，但是在县衙并没有固定的办公场所，宋代将作为乡役人的乡书手纳入县司正式管辖，是县司对基层政务管理模式的转变，说明县级政权对基层社会的管理更加深入。宋代驻村县尉有部分权力，不必事事询问县令，隔一段时间去县衙汇报工作，县司因此拥有实体的派出机构。将宋代乡书手的入县和县尉的下乡结合起来考察，国家力量向基层社会渗透的这种趋势就愈发明显。但是在水利等事务的处理方面，宋代地方政府对社会力量的依赖性又明显增强，官府的直接干预实际上逐渐减少。这种现象与唐宋之间地方治权的分化和县级中心政务的凸显有密切关系。随着这一趋势的发展，宋代县级中心政务逐渐集中在了赋税、词讼、刑狱三大方面，并以县司主要官员专知。县级官府更加侧重于中心政务的管理，而对于一些非中心政务则逐渐依靠社会力量处理，形成了官督商办、官领民办等治理模式，优化了县级政权的基层管理模式。最终突破了隋代以来仅仅在体制上与六部划一的制度设计模式，真正完成了将地方政务纳入中央六部管理的进程。而中心政务凸显之后地方政府对基层社会的管理方式，也促进了宋代以来社会力量的成长和政府与民间的互动，形成了地方政府与社会力量相互配合又互相制约的基层统治模式。另外，唐宋间商品经济发展使商税得以萌生壮大，管理商业活动、征收商税至宋代成为县级政务的一项内容，县司职能因此有所扩展。而唐宋间选官制度的变化，影响了县佐官，尤其是县尉在官僚迁转体系中的位置，这些都对宋代县级行政体制和基层管理产生了消极作用。

从县级行政体制发展变化的趋势上来看，秦汉以来县级行政体制经过隋唐时期的改革发展至北宋，如果直观的从官员职掌上来看，似乎是一种“循环”。比如县尉在汉代掌捕盗，隋唐时期转变为分判县内诸务的判官，至宋初恢复时又掌捕盗，发展轨迹仿佛是一个圆圈。不能否认，中国古代制度的发展，尤其是基层制度的发展，尤其具有“循环性”的一面，这也体现出中国政治文明的特色。但是，将政务运行的视角融入这种变化中去看，自然会发现这种看似的循环已经经过了“再造”。也就是说，在经由隋唐一系列改革和调整之后，使得地方行政管理体制与变革后的中央行政体制相对接，使得地方政务充分汇入国家政务整体运行当中，奠定了宋以降地方行政体系的新面貌。