法治中国视野下地方法治建设的理论与实践研究

南京市社会科学院朱未易主持完成的国家社会科学基金项目“法治中国视野下地方法治建设的理论与实践研究”（项目批准号为：14BFX006），最终成果为同名专著。课题组成员有：李小红、李祎恒、程圆健等。

一  研究的目的和意义

通过对法治中国视野下地方法治建设的理论与实践研究，达到揭示地方法治建设是什么、为什么和做什么的目的；以体现地方法治建设对于保障和促进地方经济、社会、文化和生态稳定和谐发展，完善和提高地方立法、行政和司法的水平和质量，构建和形成地方党委、政府、公民以及其他组织在社会治理法治化过程中的合作共治格局，回应和满足地方广大人民群众对法治建设服务民生和保障民生需求的价值和意义。

二  成果的主要内容

（一）主要内容该成果共分九章，包含地方法治建设的宏观视野、实践探索、结构功能、纵横关系、公民参与、监测体系，以及城管执法、公建项目和人户分离三个地方治理法治化的典型案例研究，总计30余万字。涉及相关分析数据500余组、梳理法规与政策制度100余条。

该成果的主要内容在七个层面上展开。

一是将地方法治建设放到法治中国建设的宏观视野中进行考察，在对法治中国概念及其系统建构进行学术和政治层面整理的基础上，讨论地方法治建设在法治中国建设的地位与方位，以及法治中国建设对地方法治建设的影响。

二是对我国当下地方法治建设实践的现状和模式进行系统梳理和归纳，在检视地方法治建设问题和进行全国十大城市公众满意度调查数据分析评估的实证基础上，提出了优化地方法治建设的操作路径。

三是对地方法治建设的结构功能进行探讨，分别就地方法治建设的理念、制度、行为、能力和机制等五大体系进行学理层面的解析。

四是对地方法治建设的纵横向关系进行探讨，分别就我国地方权力配置、央地纵向关系和地地横向关系进行学术述评，并以美国为例进行域外考察，在此基础上提出我国央地关系与地地关系的法治化进路。

五是对地方法治建设的公民参与进行探讨，在分析公民参与权利的正当性和合法性理念基础上，就公民参与的特征和公民参与的认知进行社会问卷调查与分析，提出了公民参与地方法治建设的实现进路。

六是对地方法治建设的监测指标体系进行探讨，在分析地方法治建设监测数据指标体系构建的背景和可能性基础上，提出了监测数据指标体系构建的原则和方式，并设计了一个具有很强实践性和可操作性的地方法治建设监测数据模型。

七是对涉及地方法治建设的城市管理执法体制改革、公共工程建设项目的信息公开与民主监督机制，以及城市人户分离现象与治理等三个不同层面的典型案例进行研究，并提出了相应的对策建议与完善方案。

（二）主要观点

（1）法治中国建设将决定并深刻地影响着地方法治建设的方向、内容和进程，并深刻影响着地方治理法治化的理念、思维和方式，地方法治建设也应该在法治中国的概念统领、重大任务和战略目标下有序推进。另外，地方法治建设将为法治中国建设提供最重要的动力、最前沿的场域、最直接的体现、最生动的样本、最典型的实践。

（2）中国地方法治建设的实践模式大致可以分为体制回应型、先行先试型与自生自发型三种，体制回应型地方法治建设实践模式以中央号召与地方回应的央地互动形式展开，先行先试型地方法治建设实践模式以地方主动探索创新的主动形式展开，而自生自发型地方法治建设实践模式以地方基层治理乡规民约的自治形式展开。

（3）地方法治建设的可能性与正当性来源于两个层面的构建维度：国家法治建设的统一性要求，以及地方知识的区域性影响。因此，法治中国的实现既需要国家层面的顶层设计，也需要地方层面在法治国家建设的统一原则和宪法法律框架下发挥能动作用和首创精神。

（4）地方法治的文化样态、规则体系、治理行为构成了国家法治思维、制度和方式的基础，但是这并不妨碍地方法治与国家法治的统一性和一致性，地方法治与国家法治是特殊与普遍、个别与一般、差异与普适、具体与抽象、多元与统一的辩证性、关联性的互动和互恰的发展过程；从地方知识的视角来看待地方法治，有助于深入研究地方法治文化的形成机理，以及地方法治的传统性、关联性、个殊性、具体性和多元性特征，也会有助于深入研究地方风俗和习惯如何影响地方的制度创新；地方法治的建设和创新过程中应该充分尊重地方知识，使得普遍主义与特殊主义的法律文化、国家中心主义与地方中心主义的法治文化都能够在辩证中互动和融合。

（5）“良法善治”应该成为地方法治建设的新型模式，通过还政于民、还权于民，发挥人民主体性作用，实现地方法治的根本转型；从“良法”到“善治”的过程实际上应该是一个赋权于民的过程，即赋予人民地方治理立良法之权，赋予人民地方治理参与之权，赋予人民地方治理监督之权，同时也赋予人民地方治理评价之权。

（6）地方法治建设中的软法功能应该体现在多元主体通过软法平等参与地方治理，政府通过软法购买地方治理公共服务，通过软法化解地方治理矛盾与冲突。

（7）地方法治建设的多方主体共治行为既是一种利益博弈行为，又是一种协商合作行为，还是一种共同建设行为，也是一种共享成果的行为，体现了这种共治行为经历了共商—共融—共建—共管—共担—共享的社会治理法治化的过程与状态。

（8）面对地方治理的各种挑战，亟待提升地方法治建设的法治思维能力、法治规制能力、法治解纷能力和法治创新能力。

（9）央地关系应该是法治化的关系，地方权力的设定必须要有法律的规定与授权，任何政策制度的设计或设定都不具有正当性和合法性；地地关系法治化的核心是地方或区域相互之间的经济、社会与文化等的联合，特别是跨省市级行政区域的经济协调与合作也应该是法治化的关系。

（10）提出构建我国地方法治建设监测数据指标体系，是为了对地方法治建设的能力与状况进行动态和静态的观察与检视，也是在为法治评估提供全方位的数据支撑和基础条件，也为了使当前全国各地的法治评估能够从主观主义和形式主义的乱象中解脱出来，同时也想尝试能够为法治建设寻找一条更具科学与理性的评估方法与路径。

（三）对策建议

（1）地方法治建设的实践需要在推进国家顶层制度设计、重塑政府与社会的关系、激活多元主体有序参与、基层治理创新方式导入、强化公众评价关键环节等实践操作路径上进行完善和优化。

（2）从地方法治建设的操作层面来看，应该跳出体制内思维，将体制外有利于法治建设的力量和资源调动起来形成建设的合力，形成以政府服务型行政为主导，以公民、法人和其他社会组织自治为主体，以政府、公民、法人和其他社会组织共治为创新治理理念与路径的，体制内和体制外多元协同的地方治理法治化的格局和行为模式。

（3）地方法治建设亟待构建六大机制：物本向人本转型的能动机制、官本向民本转型的主体机制、政策向法制转型的规则机制、无限向有限转型的分担机制、封闭向开放转型的阳光机制、局部向系统转型的协同机制。

（4）央地关系与地地关系的法治化实现路径：明确央地与地地立法权的职责权限、推进中央与地方行政权的事权改革、理顺中央与地方司法权的相互关系。

（5）地方法治建设公民参与的实现路径：构建规范的参与制度系统、构建充分的参与披露机制、构建有效地参与评估机制、构建良好的参与生态机制。

（6）构建地方法治建设监测数据指标体系：首先，在构建思路上，构建一个不依赖于主观判断或自我评判的客观性测量体系，试图通过让数据说话来反映各地法治建设的真实状况和趋势，因此，监测数据的指标要能够体现事实的客观性和真实性，监测数据的指标项目可以进行人为设定，但是所获得监测数据是不能够进行人为设定的，其客观性也无法改变，构建这些监测数据指标要能够较为全面地体现一个地方的法治建设状况，因此，一是要体现监测数据指标体系建构的可能性和正当性；二是要体现监测数据指标体系建构的必要性和重要性；三是要体现监测数据指标体系建构的实用性和再现性，一套地方法治监测指标体系可以适用于全国各个地方的法治建设评估，并可以重复应用。其次，在数据获取上，应该全面构建地方法治建设监测大数据体系，充分发挥法治大数据的支持功能，将“地方法治”与“数字法治”紧密连接，将大数据运用贯穿于地方法治建设过程之中，创新法治建设的战略布局。最后，在框架结构上，通过对全国各地法治建设评价指标或考核办法的梳理、归纳与分析，建立比较完善的具有覆盖功能的监测数据指标，该监测模型的框架结构包括了7大类、33小类、253项、1157个数据指标，并贯彻基础性数据与专门性数据相结合、定量数据与定性数据相结合、宏观性数据与微观性数据相结合的构成原则。

（7）“城市管理执法体制改革案例研究”的对策与建议：一是制度供给——进一步完善城市管理执法的规则体系，诸如加快制定省级层面城市管理执法的地方性法规或政府规章、加快制定各省辖市城市管理执法的地方性法规或政府规章、加快制定省辖市城市管理执法的清单制度及其规范性文件；二是系统优化——进一步完善城市管理执法的结构体系，诸如完善城市管理执法的协调指导、完善城市管理执法的职权配置、完善城市管理执法的主体整合、完善城市管理执法的范围设定、完善城市管理执法的模式；三是机制创新——进一步完善城市管理执法的运行体系，诸如建立城市管理执法的协同机制、建立城市管理执法的开放机制、建立城市管理执法的程序机制、建立城市管理执法的监督机制、建立城市管理执法的提质机制、建立城市管理执法的评价机制。

（8）“公建项目信息公开与民主监督机制案例研究”的对策与建议：一是完善信息公开与民主监督的制度建设；二是实现信息公开与民主监督的宏观机制；三是保障信息公开与民主监督的公众参与；四是强化信息公开与民主监督的资源整合。

（9）“人户分离人口现象与治理案例研究”的对策与建议：一是更新治理观念与治理策略，认识新时期特大城市发展中的人户分离普遍现象；二是运用法治思维与法治方式，应对新时期特大城市发展中的人户分离现实挑战；三是构建信息平台与预警机制，预防新时期特大城市发展中的人户分离治理风险。

三  成果的主要价值

该成果的学术与应用价值体现在：一是在学术层面，通过理论研究，进一步阐释和论证地方法治建设作为一个相对于国家法治建设的概念，在理念体系、制度体系、行为体系、能力体系和机制体系等结构功能中的基本原理和理论预设，为地方法治建设作为一个确定性和实践性概念提供了学术理论层面的观照。二是在应用层面，通过大量的和阶段性实证研究或案例研究，进一步揭示和概括我国地方法治建设的不同形态与类型，并以这些实践性研究为基础，通过法学社会学分析方法以及数据分析和模型设计，建构了一个结构完整、指标真实、选择优化、利于操作、公正有效的地方法治建设监测指标体系模型，对于真实和客观评估地方法治建设的质量和水平提供了测量标准和检验尺度。