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北京航空航天大学王锴主持完成的国家社会科学基金项目“我国宪法总纲条款的规范属性与实施机制研究”（项目批准号为：12CFX016），最终成果为同名专著。课题组成员有：王书成、钱宁峰、王峰峰。
一 研究的目的和意义
宪法总纲条款占据了我国宪法条文总数的22%，同时宪法总纲条款规定了国家的根本制度和根本任务，是中国特色社会主义在宪法中最集中、最突出的体现，也是我国宪法区别于其他国家宪法的重要特征之一。因此，研究宪法总纲条款的规范属性和实施机制对于建立中国特色的宪法学理论、推动我国宪法实施具有重要的理论和实践意义。
该成果旨在体系化地规范宪法总纲条款的规范属性以及实施机制。从理论层面来看，一是当前我国宪法学研究主要集中在基本权利和国家机构部分，而对于作为宪法正文重要组成部分的总纲条款研究较少，本课题研究将弥补这一不足；二是2005年《物权法（草案）》所引发的对于“社会主义公共财产神圣不可侵犯”的理解争议说明，由于总纲条款的政策属性，有必要发展出一种专门的解释方法来应对，这对于构建我国的宪法解释学具有积极意义；三是总纲条款起着连接宪法与部门法的作用，通过研究总纲条款规定的政策目标在部门法中的落实情况，可以构建起部门宪法，比如政治宪法、经济宪法、文化宪法等等，从而推动宪法学研究从总论走向分论，更加精细化和专业化。
从实践层面来看，一是总纲条款占据了我国历次修宪内容的一半以上，总纲条款成为影响我国宪法稳定性的重要因素；二是总纲条款的纲领性特点决定了它的实施机制不同于其他宪法条文，更加仰赖立法机关的作用，所以，研究宪法总纲条款的效力及其实施机制，有助于认识立法机关在宪法实施中的地位，建立中国特色社会主义的宪法实施制度。
二 成果的主要内容
（一）宪法总纲条款的规范属性
宪法总纲条款具有纲领性，即指明了国家未来发展的方向。这种纲领性条款也被称为基本国策，即宪法中的政策性条款。美国学者德沃金最早将法律规范区分为规则、原则与政策，其中政策主要是涉及公共利益的条款，政策进入宪法规范源自1919年的魏玛德国宪法，基本国策条款可以按照不同的标准来分类，例如可以依照其适用范围分为国内性基本国策和国际性基本国策，可以依其效力分为行为可能性的基本国策和行为强制性的基本国策，也可以依其是否在宪法中明文规定分为明示性的基本国策和未明示性的基本国策等等。关于基本国策的效力，德国学界经历了从方针条款到宪法委托的转变，目前的通说认为，基本国策是一种宪法对于立法者的有拘束力的命令，要求立法者来颁布法律，以贯彻宪法中的政策。我国宪法中的政策性条款源自1949年的《共同纲领》，当然，目前我国宪法总纲中除了政策性条款外，还有宪法规则和宪法原则的存在。
宪法总纲条款规定了一种国家未来要实现的目标，在德国法上被称为国家目标规定。国家目标规定不同于基本权利，它高度依赖立法的中介与形成。同时，它保护的不是个人利益，而是公共利益。但是，国家目标规定仍然对国家机关具有法律约束力，对于立法机关来说，国家目标规定赋予其一种立法义务去规定实现国家目标的方式。对于行政机关和司法机关，国家目标规定主要提供了一种解释标准。国家目标规定的规范性体现为两方面，一是作为具体规范的标准和界限，二是作为立法者的行为要求。前者表现为针对立法作为的合宪性审查（即立法违反了国家目标规定），后者表现为针对立法不作为的合宪性审查（即立法没有履行或者没有平等地履行国家目标规定所课予的立法作为义务）。
政策源自政党，我国宪法中之所以存在政策性条款，是基于我国的党治国家的现实。中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。在我国，党治国家的背后有“以党建国”的支撑。孙中山“以党建国”的理由是中国老百姓是一盘散沙，所以要用“政党”这个黏合剂来凝聚之。所以，当近代中国这种国家与社会均“一盘散沙”的情况面临危机时，党治国家就成为应对这种危机的最终产物。
（二）宪法总纲条款的内容
我国宪法总纲条款的内容可以分为抽象层面的国家目标和具体层面的国家任务。国家目标是国家未来的发展方向，国家目标不同于国家目的和国家任务，它比国家目的具体，同时又比国家任务抽象。国家目标可以根据它最终能否达到，分为最终型目标和努力接近型目标；根据适用范围，可以分为国际目标和国内目标；根据它的适用对象，可以分为对所有国家具有普遍效力的目标和仅仅针对特定类型国家适用的目标；根据它对共同体的意义，可以分为关系共同体生存的目标和促进共同体更好发展的目标；根据它与公共福祉是直接相关还是间接相关，可以分为初级目标和次级目标。根据习近平新时代中国特色社会主义思想中“五位一体”全面建设的构想，可以将我国的国家目标确立为政治领域的法治国家目标、经济领域的社会主义国家目标、文化领域的文化强国目标、环境领域的美丽中国目标和外交领域的人类命运共同体目标。国家目标的实现需要考虑一国的实际情况和给付能力，宪法上针对不同类型的国家目标实行可能性保留，即国家目标的实现必须考虑事实上的可能性、功能上的可能性和政治上的可能性。
国家任务是国家为了实现国家目标而从事的具体工作。国家任务可以分为排他性的任务和并存性的任务、强制性的国家任务和任意性的国家任务、可代替的国家任务和不可代替的国家任务、最终性的国家任务和工具性的国家任务、完全的国家任务和部分的国家任务。联系我国的国家目标，我国的国家任务可以分为政治、经济、文化、生态、社会五个领域的具体任务。一些国家宪法之所以规定国家任务条款而非基本权利条款为国家设定义务，有三种原因：（1）这些任务所反映的价值在道德上是有争议的，无论是对其性质的争议还是对其如何重要的争议；（2）这些任务所反映的价值在信息上是敏感的，专家要求将其贯彻落实；（3）这些任务所反映的价值在资源上是敏感的，因为它对国家资源施加了实质的负担。国家任务在履行过程中要受到比例原则、辅助性原则和宪法中的根本决断的限制。
（三）宪法总纲条款的立法实施
我国宪法总纲条款的修改频繁，导致其内涵容易发生变迁。自1996年以来我国宪法学界所讨论的“良性违宪”的争论就反映了对宪法总纲条款的易变迁性的担心。“良性违宪”揭示了当政治现实与宪法规范不一致时如何评价的问题，要区分由宪法规范的问题导致的不一致和由政治现实的问题导致的不一致，前者是宪法变迁，体现了事实的规范力；后者是违宪，体现了规范的事实力。良性违宪不是违宪，而是宪法变迁。宪法变迁的直接原因是宪法缺乏实效性从而贬损宪法的规范力，根本原因是事实的变化而引起的规范内涵的变化。我国宪法总纲条款的易变迁性的原因就在于改革开放以来中国社会的转型迅速，从而导致宪法总纲条款的内涵无法及时跟上社会事实的变化。然而，事实虽然可以引起规范内涵的变化，却不能证明这种新的规范内涵的正当性。规范的正当性只能通过其他规范来证立。所以，确保良性违宪之“良性”的关键是让它接受宪法核心规范的检验。
宪法总纲条款主要是对立法者课予了立法作为义务，要求立法者采取适当的手段来落实宪法总纲条款中的国家目标和国家任务，由此，宪法总纲条款的立法实施的关键就在于判断是否存在立法委托以及立法机关是否违反了这种委托，从而构成了立法不作为。立法不作为是指立法者在宪法秩序要求下，不履行其应为的作为义务。根据立法作为义务的不同，可以将立法不作为分为绝对的立法不作为（完全立法不作为、真正的立法不作为）与相对的立法不作为（部分立法不作为、非真正的立法不作为）。立法者违反立法作为义务构成立法不作为，但并非所有的立法不作为都构成违宪审查的对象，构成违宪审查对象的立法不作为并非指“未为任何行为”，而是指“未为某种宪法期望发生的行为”。这是因为立法者对于立法的作为义务仍然享有立法的形成自由，这种立法形成自由主要来自以下两方面。第一，宪法的框架性和开放性。与一般法律规范相比，宪法规范的抽象性、概括性、原则性无非是有意留给国家机关必要的活动空间。所以，宪法是一种框架秩序。这一框架的作用在于界定国家机关政治活动的范围，而如何填充这个框架的内容，则是属于政治便宜性的问题，应由立法者斟酌时代精神、参与立法程序者的理念、政党纲领、党派协商以及现有的可资利用的预算手段来决定。第二，立法权的民主正当性和形成性。按照现代社会国民主权的原理，立法权是贯彻国民意志的主要途径。因此，立法权的主要功能在于：首先，对公共事务的基本问题，进行政治上的意志形成；其次，透过立法满足社会的基本需求，并致力于创设人民行使基本权利的事实条件；最后，立法权具有领导国家走向的功能。通过国会的定期改选来反映新的民意，而新的民意即意味着形成新的政策的可能性。第三，国家资源的有限性。人民的基本权利的行使需要物质条件的配合与支持，但由于国家资源的有限性，如果无限扩大政府对人民的给付，势必冲击国家财政预算的承载能力，并影响资源分配的优先顺序。因此，立法者对于资源和财产的分配，必须享有一定的形成空间和调控余地，以便因应社会的发展需要。
（四）宪法总纲条款的行政实施
我国宪法总纲条款中多处采用“国家保护……”“国家保障……”的句式，这在宪法学上被称为国家保护义务，它是指国家负有保护其国民的法益及宪法上所承认的制度的义务。该理论最早是由德国联邦宪法法院在前后两次堕胎判决中提出。国家保护义务的履行首先要透过相关法律为之，当然，经由相关法律的制定，并非必然可以充分且终局地履行保护义务，特别是立法者所凭借的基础情况，例如科技或自然科学的知识水平，可能随着时代的演进而有所变迁。因此，立法者所为的保护措施，随时可能呈现不足的现象，从而有提升保护层次与程度的必要。在此情况下，立法者负有所谓“改善与试验的义务”。例如行政机关在适用相关法律规定时，如显示法律保护有遗漏者，立法者即负有填补与修复的义务。换言之，立法者应基于新获取的知识与资讯，制定新的法律规范，规定新的保护措施。行政机关也负有对宪法上的公益进行保护的义务，这种义务受到禁止保护不足的限制。不足禁止（Untermaverbot）的概念最早由民法学者Canaris提出，是作为过度禁止（bermaverbot）的对立概念。亦即国家不得过度干预其人民的自由，国家对于其人民自由的保护，也不得低于必要的标准。
财产位于宪法总纲部分而非位于公民基本权利部分是我国宪法的特色之一。这源自马克思主义将财产视为制度而非权利的理解。因此，我国宪法总纲中的财产更多是一种制度性保障，即第一，无论是国家所有权还是国家所有制，都需要从权利和制度的本质入手进行界定。第二，宪法上的财产概念不能完全等同于民法，这是宪法的位阶和功能所决定的。宪法第13条第1款“公民的合法的私有财产不受侵犯”中“合法的私有财产”成为宪法上私有财产概念的规范基础。宪法上私有财产概念的功能在于形成私有财产制度的核心。第三，宪法第12条的“公共财产”、第9和第10条的“国家所有”中都没有出现“权”的字眼，因此，从宪法第12、9、10条中能否解释出来基本权利性质的公共财产权、国家所有权，需要利用保护规范理论。第四，保护规范理论的核心在于区分个体利益和公共利益，“公共财产”和“国家所有”属于公共利益的范畴，不符合基本权利旨在保护个体利益的目的，否则将导致公产变成国家私产的后果。德国基本法第14条的私有财产之所以具有制度性保障和权利保障的双重属性，就在于第14条第1款第2句的“财产的内涵和限制由立法者确定”的条款。我国宪法上是否存在这样的规范基础?需要注意的是，宪法第13条第1款“公民的合法的私有财产不受侵犯”中并未使用“权”字，而宪法第13条第2款“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”中则出现了“权”字。况且从保护规范理论出发，私有财产无疑具有保护个体利益的目的。第五，制度由立法者形成，但制度性保障却是对立法者形成自由的限制，即立法者在形成的时候不能掏空和废除该制度的核心。所以，公共财产和国家所有作为制度的规范力在于，该制度的核心对立法者在规定哪些是公共财产和国家所有的时候构成限制，从而避免立法者滥用其形成自由。第六，我国宪法对公有财产和私有财产采取二元保障模式，即公有财产采取制度性保障，而私有财产兼具制度性保障和权利保障。
（五）宪法总纲条款的司法实施
宪法总纲条款可以作为法院解释法律的依据，即所谓的合宪性解释。但是，合宪性解释与基于宪法的解释常易引起混淆。前者是规范审查中的一种特殊制度，它的根本目的是为了规范保全，即通过选择合宪的法律解释来避免规范被宣布违宪；后者是指在个案中用宪法的规定或精神来具体化法律中的一般条款或不确定法律概念。合宪性解释包括法律解释和法律解释的合宪性审查两部分，但合宪性解释并非独立的法律解释方法，只是法律解释结果的一种选择标准或优先规则。在德国，为了避免普通法院利用合宪性解释来架空联邦宪法法院的违宪审查权，学者建议采用一种分工模式，即普通法院发现有合宪性解释的必要时向联邦宪法法院提出申请。所以，企图用普通法院的合宪性解释来绕开全国人大常委会的违宪审查权显得不切实际。就增强中国宪法司法适用性而言，我国法院所能采取适用宪法总纲条款的路径应是基于宪法的解释。
宪法中的基本国策（国家目标规定）是构建部门宪法的基础。部门宪法的构建过程无外乎两个方向：一个是横向的、对宪法中的同一主题的内容进行整合；另一个是纵向的、对宪法中的某个主题以及具体化该主题所形成的法律的内容进行整合。并且无论横向还是纵向，国家目标规定在其中都发挥关键作用。对于横向的构建来说，国家目标规定和基本权利不仅分别代表着对国家作为的要求和不作为的要求，同时也分别反映出公共利益和个人利益的诉求；对于纵向的构建来说，国家目标规定主要发挥立法委托的效力，立法者负有通过立法来更好地实现国家目标的义务，从而使国家目标规定成为沟通宪法与法律之间的桥梁。
以文化宪法为例，文化宪法作为部门宪法，是文化问题在宪法上的具体表现，包括作为基本国策的文化和作为基本权利的文化，前者提出了文化国家目标，并通过宪法委托赋予立法者将其具体化的义务，后者包括学术自由和艺术自由，并具有自由权和社会权的双重属性。文化宪法要求在宪法的框架下去探讨文化，在此过程中，文化宪法也就成为一种宪法文化。
三 成果的主要价值
该成果从整体上对宪法总纲条款的规范属性和内容进行了界定，一方面其作为一种宪法上的政策性条款（基本国策），其法律效力主要在于课予立法机关立法的义务、行政机关保护的义务和司法机关解释的义务。并且对这种政策性条款之所以在我国宪法上出现的原因，即政党国家理论进行了阐述。另一方面，宪法总纲包括抽象层面的国家目标和具体层面的国家任务两部分，并且对国家目标和国家任务的类型、效力、实现方式以及界限进行了分析。同时，从立法、行政、司法三个层面对宪法总纲条款的实施进行了体系性构建，联系我国宪法总纲条款的特点，确立了宪法总纲条款的易变迁性、立法委托与立法不作为、国家保护义务、制度性保障、合宪性解释、部门宪法的解释等六种实施机制，并对每一种实施机制的内涵、机理，运用中外比较的方法进行了探讨。这对于宪法总纲条款在我国政治生活中的贯彻落实，对于加强宪法权威、健全宪法监督具有重要的应用价值。
