提升地方人大预算监督能力的机制设计研究

西南政法大学周振超主持完成的国家社会科学基金项目“提升地方人大预算监督能力的机制设计研究”（项目批准号为：14XZZ009），最终成果为同名专著。课题组成员有：刘元贺、商爱玲、李英、孟威、陆杨洁、金灿灿、李玉运。

一  研究的目的和意义

预算是财政的核心。财政是国家治理的基础和重要支柱。在长期跟踪研究的基础上，该成果以提升地方人大的预算监督能力为研究对象，力图归纳健全人大预算监督权的经验、教训和一些规律性的内容。

提升地方人大预算监督能力是完善人民代表大会制度的有效途径，也是中国政治发展和法治中国建设的“生长点”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，要“实施全面规范、公开透明的预算制度”“加强人大预算决算审查监督”。为落实党中央决策部署，各级人大努力推进预算监督的理论和实践创新，推动对预决算全口径的审查和监督。经过若干年的积极努力，如果能通过稳健的方式建立起公开、透明、负责任、受监督的公共预算制度，将成为我们这个时代最伟大的进步之一。

二  成果的主要内容

近年来，各地人大在推动政府预算公开、实行人大和政府共享财政信息、完善初步审查环节、改善预算权力结构等方面迈出坚实的步伐，法治建设、审计监督工作呈现新气象。同时也要看到，同“实施全面规范、公开透明的预算制度”的要求相比，目前还存在部分法律条文虚置、人大预算监督能力不强、相当一部分地方人大无法实质性审查政府账本等问题。

人大监督政府预算不仅仅是人大和政府之间的关系，也是国家治理体系各主要主体之间的关系。提升人大的预算监督能力涉及国家治理体系中各权力结构之间关系的重构，是一个长期的过程，需要坚持以时间换空间的思路。人大在监督政府“钱袋子”方面是否有效、有为和有位，取决于人大在政治生活中的总体定位、法律规则、预算权力结构、人大监督手段和方式、人大自身的组织和监督能力等诸多因素。

一个完整的政府预算流程包括预算编制—预算审查和批准—预算执行—预算调整—决算等五个主要环节。提升地方人大的预算监督能力要紧紧围绕上述五个环节展开，同时发力，但在不同环节又有所侧重。

（一）完善预算权力结构、建立健全法律法规制度

（1）党中央重视和地方党委支持。地方政府预算监督所取得的进展，主要得益于党中央的重视。党领导下的预算监督，是预算监督中最基本的一对关系。预算监督中涉及的几乎所有关系都是这一关系的展开。党委重视和支持是落实人大预算权力和提升预算监督能力的最重要的政治保障。

（2）建立健全预算审查监督的法律法规制度。为贯彻落实中央决策和预算法，需要在预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整等各个环节明晰各行动主体的行为准则。在完善初步审查机制、人大代表可以提出本级预算草案修正案、推动预算公开、保证人大有足够的审查时间、联网监督等多个方面取得突破性进展。

（3）以预算机制调整推动人大预算监督能力提升。预算监督的本质是政治。提升地方人大预算监督能力一个可行的目标是争取党委重视和政府尊重、在政府部门预算中树立权威。人大监督政府预算不是为监督而监督，目的是在党的领导下推动现代化建设事业的发展。人大和政府总体上是相互配合、相互支持、相互理解的关系。人大预算监督的角色定位是寓支持于监督。

地方人大的预算监督权有效运转，重要的是利用已有的制度空间进行创新，不断进行机制创新，用机制创新和一个个具体的行动推动预算权力结构逐步调整。从1999年预算改革开始，“钱袋子”权力开始兴起，预算过程中各个参与者的权力关系不断被重构。这既是制度安排的结果,更是行为实践的结果，是通过一个又一个对具体机制的探索和完善所实现的。提升地方人大预算监督能力的可行思路是，继续沿着以机制调整促进体制变革的实践路径，通过健全监督机制、做实监督程序、改进监督方式、规范权力关系，因时而变、随事而制，通过一个个微小调整、点滴改良，不断增强人大监督的刚性力。

（4）地方人大在预算监督方面的探索有赖于全国人大给予指导和支持。否则，地方人大自主创新的积极性和持续性很难保证。

（二）完善人大的工作机制

（1）改进地方人民代表大会的工作流程。将预算报告从书面报告回归口头报告；政府部门提交的预算要加上详细的说明，方便人大代表审议；在人代会期间，更好地收集整理和汇总各代表团的意见。

（2）完善预算报告审议表决的程序。在人代会期间，人大代表审议预算的时间短是不争的事实。人大代表在会议期间看懂和看完预算材料，并提出有针对性的审查意见，几乎不可能。但是，再增加审议时间的空间不大。即使增加一天，面对专业性很强的预算报告，多数人大代表还是很难提出高质量的审议意见。因此，可以改变的是监督方式、批准程序等。例如，对重大项目实行分项表决；引入审议辩论的程序。改变四本预算一起打捆表决的批准程序，四本预算逐个进行表决。

（3）提高人大代表的预算监督能力。在初审环节，尽可能安排更多的人大代表参与初审；在大会期间，更好地吸收人大代表的审议意见；举办人大代表预算审查专题培训班；组织人大代表与财政部门交流互动；利用微信群等手段定期向人大代表推送有关预算的信息和资料，在人大代表中普及预算审查和批准的知识；扩大财经委和预算工委的规模并提升其专业能力。

（4）进行跟踪问效，改变“文来文往”的现象。建立二次审议、满意度测评等制度。

（5）加强人大财经委（常委会预算工委）与人大各专门委员会、政府财政部门和审计部门的沟通协调机制；改进人大审议意见的反馈机制。

（6）通过充实预算监督机构的力量、提高专门委员会的专业能力、完善协调机制等各种方式提高监督绩效。看紧“钱袋子”是一项专业性、法律性很强的工作，需要专业人才承担监督任务。第一，提高人大财经委、人大常委会预算工委人员的专业能力，选拔专门人才充实到预算工委队伍，对现有预算工作人员和人大代表定期举办培训班。第二，继续加大力度购买第三方服务，有条件的地方建立预算监督智库。第三，加大调研力度。有效监督政府预算的基础是人大熟悉预算工作和实际情况，财经委、预算工委要进行多层次、多样化的周密调研，掌握现实情况尤其是第一手材料。第四，增加驻会人员的比例结构，提高财经委和预算工委的履职能力。

（7）加强人大干部与其他系统的交流，既要调入也要调出，进而增强人大工作的活力。

（8）充分发挥人大代表和各专门委员会的作用。第一，在初审环节尽可能安排更多的人大代表参与初审；在大会期间，更好地吸收人大代表的审议意见。“说了也白说”的现象主要是缺乏人大代表意见的反馈处理机制。人大代表审议预算报告的意见具有法律性，对其审议意见应该有一个完备的处理机制和工作流程。做好各组发言和审议意见的归纳整理，对人大代表在大会期间的发言，逐条进行书面答复。第二，人大初审政府预算时，邀请相关专门委员会参加并发表意见，预算编制部门做汇报，邀请预算资金相关方共同审议。通过面对面的沟通、交流，促进预算民主。地方人大各专门委员会每个季度分析形势，形成建议，把每个委员的发言汇总交给政府，助力政府工作。第三，提高人大代表和常委会组成人员的发言质量。发言要肯定成绩和指出问题相结合，能够提出自己独到的见解。

（9）“有效果比有道理更重要”，监督地方政府预算关键是要提高监督质量和效果。扩大对地方政府预算审查范围、提升审查的广度和深度，一个可行的思路是在技术手段上多下些功夫，充分激活和开发已有的制度安排和法律规则。利用互联网增强人大预算监督工作的效能和力度是近年来的一个亮点性工作。

（三）加大预算公开的力度

提高地方政府预算透明度、加大公开力度是建立负责任政府的关键。

（1）人大督查政府建立专门的网站，向公众提供在线访问收入、支出、预算等信息提高财政透明度。进一步推进预算公开。在人大网站上统一公布除涉密单位外的所有政府部门预算。每一财政年度都提供详细的收入和拨款支出表格。

（2）建立政府财务报告制度，是建设透明政府、法治政府的需要。人大能够掌握政府的收入、支出、负债、资产等各方面的情况，利于监督。

（3）人大监督与舆论监督相结合。鼓励群众通过网络进行提问，鼓励媒体通过现场报道、网络直播等方式进行报道。

（4）在人代会审议预算报告时，允许感兴趣的公众列席。对政府预算的监督不能仅靠事后的法律追责，还要有广泛的公众参与。在政府与民众的互动中增进相互理解。开门编预算，在预算初审环节，尽可能多地征求人大代表和社会公众的意见，或者组织部分人大代表进行预算初审。

（5）认真听取政协委员的意见。具体方式是，政协会议秘书处收集意见后集中向代表大会秘书处反馈。

三  成果的主要价值

该成果从地方人大预算监督能力的实践中提炼有价值的概念和分析框架，了解现实制度安排和政治现象背后的主要制约因素，进而揭示中国地方政治的内在逻辑，形成基于中国经验的本土理论。

（1）运用“整体（宏观）—结构（中观）—个体（微观）”三层次分析方法，立体式地开展研究。这一研究思路有利于预算监督研究从偏重“宏大叙事”的“大政治”研究向功能性问题研究转型。

（2）拓展了已有的研究范围和研究主题。在研究角度上，突破现有的权力视角和体制分析，走向另外一个重要的领域——预算监督能力研究。

（3）在研究内容上，较为全面、系统地研究地方人大的预算监督能力。目前，鲜有系统研究地方人大预算监督能力的成果。现有的人大预算监督能力的研究主要是人大作为一个整体，考察其与政府互动关系，本成果以地方人大的预算监督能力为研究对象，是中国政府与政治研究的细化、深化和具体化。