土地适度规模经营与农村治理结构创新

东北师范大学刘彤主持完成的国家社会科学基金项目“土地适度规模经营背景下农村治理结构创新研究”（项目批准号为：16AZZ009），最终成果为同名研究报告及相关论文集。课题组主要成员有：杨郁、刘英博、杨弘、李红权、张等文、管文行、呼连焦、杨超。

一  研究的目的和意义

土地与政治紧密相关，土地的占有状况和经营方式直接或间接地影响着农村的权力结构、组织管理体制、权威机制、政治动机与行为等诸多方面，是农村治理的基础。在传统社会它影响甚至决定着农村的权力结构和政治性质，在现代社会它同样对农村的治理基础和秩序稳定具有不可估量的作用。历史上土地经营模式经历了租佃、土改、集体化、家庭联产承包等数次变迁，在不同的土地经营模式基础上孕生出了不同的农民、农村与国家的关系，并形成了与之相匹配的迥然相异的农村治理方式。随着现代化的推进，人口流动和土地流转已势不可当，土地在流转过程中开始由细碎化向规模化经营格局转变，这一变化必将对农村治理的资源条件产生全面影响，成为现有农村治理模式的新挑战。

尽管土地适度规模经营尚在稳定发展的初级阶段，但原有的农村治理模式已经开始显现出新的适应性问题，这一方面表现在农村治理积蓄许久的旧疾进一步凸显，且呈现出加重之势，另一方面表现为土地适度规模经营引起了农村治理生态新一轮缓慢且持续的变迁，形成了对原有治理模式的挑战。治理的意义在于使一定区域条件下的公共事务得到有序处理，人们的行为受到规则的约束，社会秩序得到较好的维护。而从土地适度规模经营后的农村治理现状来看，实现这一意义还面临诸多的难题和困境，农村治理新旧问题的复杂交错已开始倒逼国家和农村治理层进行政策、机制和行为的调适。在挑战与机遇并存的重要转折点，正视并深入思考这些现实困境，探析创新农村治理的路径，使其与土地适度规模经营有效对接是农村治理在新的治理生态下寻求转型和创新的关键。

该成果以土地适度规模经营为研究背景，通过历史比较与实证研究，展现土地与农村治理之间的紧密联系，挖掘农村治理的内在根基和发展逻辑，以土地适度规模经营为背景重新审视农村的治理环境和现实困境，探索土地适度规模经营引起的农村社会和政治效应，结合土地经营的未来趋势，论证土地适度规模经营背景下农村治理的创新路径，为提升农村治理能力和水平，促进乡村振兴提供政策参考。

二  成果的主要内容

该成果将土地与治理的紧密关联作为理论基础，深入分析土地适度规模经营背景下农村治理环境的变化，重点研究农村治理的现实困境与创新路径。按照“是什么—什么样—为什么—需要什么—怎么做”的研究思路，进行理论分析与现象研究。研究结论主要建立在问卷调查、深度访谈等实证研究的基础上，通过获取真实可靠的信息，得出具有解释力和参考价值的研究结论。本研究共发放问卷3000份，收回有效问卷2413份，覆盖21个省、自治区、直辖市，其中河南省258份，福建省59份，江苏省82份，四川省98份，山西省136份，甘肃省81份，广西壮族自治区60份，河北省88份，内蒙古自治区81份，重庆市40份，黑龙江省20份，浙江省37份，辽宁省42份，云南省58份，海南省79份，贵州省187份，吉林省891份，湖南省60份，新疆维吾尔自治区16份，安徽省20份，山东省20份。通过问卷调查、深度访谈等方式全方位把握当前农村治理的困境，有针对性地提出创新农村治理的路径。本研究的主要内容和重要观点可以概括为以下几个方面。

第一，通过对土地经营模式变迁历程的回溯，研究发现虽然每个历史时期影响土地经营模式变迁的因素和决定性力量都不尽相同，但不难看出国家始终表现出较强的建构性，土地归谁所有、如何使用、收益如何分配等方面的制度规定与国家的发展战略、价值取向、行为偏好有直接的关系，某种意义上可以说土地经营模式的设定是国家意志的体现，承载着国家治理的意图和功能。通过建构土地经营模式，国家控制了农村最重要的土地资源，进而将整个农村纳入国家建设体系中，使其契合国家政治、经济上的发展需求。

第二，土地经营格局变迁对农村治理生态的影响是显著的。在土地适度规模经营之前即在细碎化的土地经营格局下，长期与被视为“命根子”的小块土地打交道一方面在微观上形塑了农民这一群体的群体性格及社会关系系统，另一方面在宏观上影响着农民与国家的关系。土地适度规模经营后正在塑造根本区别于小农的现代农民，他们不仅土地经营规模大于小农，土地经营方式更加先进、科学，而且具有较强的现代意识、参与意识、权利意识。同时土地适度规模经营促使一个新的精英阶层即适度规模经营主体迅速崛起，因土地他们既拥有外部国家权力自上而下的保护，也易得到村庄内在的认同，而这些都增加了这个新兴精英阶层与体制内外权威的博弈资本。作为现代的土地经营方式，土地适度规模经营从治理主体、对象、方式等诸多方面深刻改变着农村的治理生态。

第三，农村治理诸多的现实困境其实是农村治理新旧问题交织的外在展现，治理本身的复杂性和动态变迁的农村治理生态更增加了破解困境的难度，特别是乡土文化的传承与嬗变、乡村关系的复杂纠葛、村庄利益的转移与分化、村级公共结构的角色作用偏差已成为土地适度规模经营后农村治理调适的主要障碍。原有的植根于小块经营的治理基础、治理方式、组织体系将会遇到新的适应性问题，农村治理生态将发生缓慢且持续的变化，治理中的新旧问题交织，矛盾愈加凸显。

第四，该成果尝试从四个方面对土地适度规模经营后的农村治理进行创新性调适，即共同体调适、主体调适、方式调适、结构调适。在共同体调适上，国家权力应首先成为村庄共同体再建的重要助推力，转变农业税取消后一度出现的“悬浮化”现象，尝试以全新的姿态再次嵌入农村，在共同体再建中充当起价值引导者、制度供给者、利益调和者、服务提供者等角色。在主体调适上，关键就在于农民的组织化。通过系统整合村民自治组织、多元创新农民组织、加强农民组织对农村社会的协同共治，来推进土地适度规模经营背景下农民的群体融合和阶级同化，以内部的整合为依托推进农村治理的现代化。在方式调适上，通过社会发育，实现多元主体参与；通过制度完善，搭建平等协商平台；通过公共精神培养，促进共识达成；通过行政收缩，让渡协商空间，为自身内含的多元、平等、互惠等民主价值找到新的生长点。在结构调适上，推进治理主体由二元向多元转化、运作方式由管制向治理转换、价值取向由行政化向民本化转变，在内外力的推动下进行现代化调适。

该成果的突出特色和主要建树体现在以下三个方面。

一是从土地视角审视农村的治理问题，揭示土地与农村治理的紧密联系，在理论研究与现象研究的基础上，分析土地具有的潜在社会效应和政治效应，拓宽对农村治理问题的研究论域；

二是对土地适度规模经营进行类型化分析，探索不同类型土地适度规模经营形式的特点及对治理环境产生的差异性影响，全景式描述土地适度规模经营背景下农村治理的状况及现实困境；

三是融合土地经营的发展趋势和农村治理特点，初步形成与土地适度规模经营相契合的农村治理结构，提出理论预设和对策建议。

三  成果的主要价值

（1）学术价值：①以土地适度规模经营为背景重新审视农村的治理环境和现实困境，拓展农村政治的研究进路和研究内容，深化对农村治理和基层民主发展的认识。②在实证、深描的基础上，揭示土地与农村治理的深层关联，为土地适度规模经营过程中农村治理结构变革提供一种政治学阐释，增强该领域的学理色彩。③探索土地适度规模经营引起的农村社会和政治效应，论证土地适度规模经营背景下农村治理的创新路径，为破解农村治理的困局提供理论依据。

（2）应用价值：土地适度规模经营是农业发展的必然趋势，作为对这一趋势的回应，研究土地适度规模经营背景下的农村治理问题包含较强的现实关怀。该成果通过考察土地适度规模经营的现状及其产生的社会效应，分析农村治理的基础环境和创新转型的内在动力，使当前农村治理中存在的诸多问题得到本原性解释。同时探索土地适度规模经营形式下的农村治理有效结构，提升农村治理的实效，为农村发展的政策选择提供多元的参考和比较。