农民工市民化进程中的金融排斥治理研究

山东交通学院侯凯主持完成的国家社会科学基金项目“农民工市民化进程中的金融排斥治理研究”（项目批准号为：15BJY036），最终成果为同名研究报告。课题组成员有：吕彦昭、白云、姜国忠、杨海英、侯薇、楚金华。

一  研究的目的和意义

本研究目的在于探究金融排斥对农民工市民化的影响程度、农民工金融排斥形成的机理，从而合理选择金融排斥治理目标、治理主体及进行相应的机制设计，为农民工市民化的普惠金融有效供给提供对策建议。研究意义表现为，以农民工的金融排斥为研究对象，细化了弱势群体金融供给的研究领域，既为普惠金融研究提供了新思路，又为三农研究的金融要素供给提供了参考，同时相应对策也有助于政府职能部门、金融部门、城市社区等部门合力完善社会治理。

二  成果的主要内容

（一）成果的主要内容

该成果首先基于金融服务的渗透、使用度、效用度、承受度指标，实证研究了金融排斥前提下农民工表征出的“基本素质、经济状况、社会接纳、心理认知”的城市融入的影响。在“金融排斥与市民化的深度发展具有显著负相关性”结论下，从新旧体制转换、金融安排与伦理观形成、社会排斥、企业社会责任等方面分析了金融排斥形成的机理。然后，在对国内外针对弱势群体金融排斥治理得到的关于注重法制建设、公共服务供给、金融基础设施建设、微型金融建设与小额信贷投放等经验的基础上，提出了针对农民工金融排斥的治理目标与机制设计路径。认为应设置金融排斥治理的多重目标体系，分别满足治理对象、治理主体及其协同方以及相应金融产品与服务的要求；在将银行系统作为农民工金融排斥治理的主导力量的同时，注重农民工行为失范治理机制、外部协同和企业内部控制机制、针对性的金融产品和服务营销机制，以及农民工损失的市场补偿机制的设计。最后在宏观和中微观层面提出了相应的治理对策。

（二）重要观点与对策建议

1.农民工社会网络结构洞要求构建银行主导的治理模式

农民工的普惠金融诉求嵌入农民工社会网络之中，需要利用网络中的各种强联结和弱联结关系发掘高效治理主体和治理关系。应遵循“金融部门—普惠金融—内生性普惠金融”供给路径，由普惠金融部门填充农民工社会网络的结构洞，构造内生性普惠金融主导的供给治理模式。这样有利于充分利用普惠金融部门与传统银行部门和新兴互联网科技金融部门存在强关系联结、传统和新兴银行部门与农民工子系统的强关系联结，同时有利于通过与各子系统建立新的非重复关系的弱联结，获取通路（access）和先机（timing）方面的创新“信息利益”（information benefits）。这一治理模式的前提是搭建普惠金融组织架构，包括融汇城乡的共生银行治理系统、深入城市底端的农民工社区银行、农民工政策与开发性银行以及普惠金融监管系统；与其匹配的治理机制包括农民工行为治理、企业控制机制、银行营销机制、体制性市场补偿机制。

2.应针对农民工自身禀赋特点创新开发普惠性金融产品

农民工独特的自身禀赋表现为，相对于没有土地的市民其在农村有土地资产，相对于缺乏城市社会资本的农民其在城市有依托于务工组织（企业）的社会资本。要充分利用土地和社会资本为农民工研发适当的金融产品。“带土进城”金融产品主要考虑在农民工所在农村组织与信托公司共同打造土地信托产品的前提下，开发基于农民工农村承包经营用地、集体土地和宅基地的城市农民工金融产品，在政府等机构增信条件下，农民工按信托份额获取融资支持；企业媒介式融资是一种间接性为农民工融资的金融产品设计，以涉农企业为媒介，当其直接或间接利用农村土地资产时，通过将农民工农村的土地资产内化到企业整体资产内部，开发以企业整体资产为抵押的链式金融产品，盘活流动性弱的农民工土地资产。除此之外，还应千方百计针对农民工自身禀赋开发创业金融产品、社区金融产品、保障性金融产品、异质性金融产品等。

3.要创造适应农民工城乡资源禀赋的租金并避免其耗散

农民工虽然是弱势群体，但是其独特的人力资本特点和城乡资源禀赋，具有“垄断性”资本潜力。可以通过权力部门的干预“创造”出独特的经济租——城市租、农村租和城乡融合租，凭借租值获取普惠金融支持。城市租包括农民工职业教育租、农民工城市工作生活带来的城市社会资本租、农民工独特技能与吃苦耐劳的工作机会租等；农村租包括乡村振兴过程中农民工才能参与的乡村振兴租、农民工独有的农村土地租等；城乡融合租包括城乡资源价值链转化租城乡土地置换——“地票”租等。在一段时限内采取措施避免和减弱上述农民工租值耗散，是农民工获得普惠金融服务保障的重要手段。应通过设计偏重农民工的成本补偿、农民工信息透明化保障、利益输送和组织创新机制，延缓农民工租值耗散。

4.应完善农村土地制度以保障农民工市民化的金融普惠

农地改革方向是弱化所有权强化使用权，不断增加土地的流转能力，并在增加流转的过程中提升土地价值，使得具有升值预期的可流转土地真正成为农民工财产的体现。这样就能够为金融部门向农民工提供普惠金融服务缓释风险，从而抑制金融排斥。要以土地流转性的增强增加农民工土地财产权能，完善农地承包权退出补偿法律制度，在“经营权”的安排方面，明晰和扩大经营权的金融功能；要通过提高征地补偿政策预期、改变土地双轨制实现“同地、同价、同权”预期，来增加农村土地价值预期；要探索宅基地复垦型城市“住房券”制度，使农民工可将“住房券”转化成现金或者社保基金，增加资产流动性。

5.要强化农民工农村集体资产产权功能以抑制金融排斥

农民工在农村以共同共有的形式持有集体经济资产，作为其财产性资产的组成部门，在一定程度上可以缓释金融排斥影响。应该通过合理有效的制度安排，在壮大集体资产的同时，保证农民工合理获得资产份额，并以其流动性的增加来增强其城市化金融属性。在明确农民工集体股的资格认定、做好股权量化的基础之上，完善农民工参与的多种股份合作制制度。考虑将在城市有一定社会保障“积累”的农民工的乡村土地资本聚集成土地合作社的内核，依托这类农民工的城市社会资本，引入龙头企业整合土地、技术、销售渠道等，以一二三产业融合发展增加集体经济收益和农民工股份收益。

6.应培育农民工城市社会组织与信用资本增加信用背书

丰富农民工的社会资本和提高农民工信用水平，可以使农民工依托主要从事关系型贷款的普惠金融部门（特别是社区银行）获得较好的融资改善。因此，一方面要大力发展城市社区融合型农民工组织和城乡融合型农民工组织，包括组织城市社区组织资源以及“城市农民工+农村专业合作社”的城乡融合型组织，开展农民工与原住民的生产生活互动；以强制性和诱致性组织制度创新保证农民工组织规模和可持续性。另一方面，基于社区活动和积分制完善农民工征信法律体系，包括完善农民工征信信息采集制度、完善针对农民工信用信息评级、完善农民工征信责任相关法律制度等。

7.应创新人力资本型财政体制适度增加农民工金融价值

新型城镇化下农民工市民化需要调整财政体制，形成支持农民工融入城市的公共财政分配格局，继而以增加农民工人力资本型社会保障支出来增加农民工的人力资本，即更加关注农民工的教育、培训、健康、康复以及就业激励等的财政支出。这需要逐步形成城市财政因向农民工提供服务而获得正向激励的机制，构建中央—地方、流入地—流出地合理的农民工市民化成本分担机制，以实际发生额确定针对农民工转移支付的支持方式。同时，基于农民工向泛珠三角、泛长三角和大环渤海流动的情况，构建三大横向财税区，使工业服务业及相关的税收财力向三大财税区集中。三大财税区利用财力优势试点推出“土地住房券”，引导实行农民工积分制的城市率先试点建立健全相应的社保体系，进而完善农民工人力资本型财政体制。

三  成果的主要价值

学术价值：一是在一定程度上弥补了普惠金融研究对象单一问题，将中国特色的“农民工”增添为普惠金融研究对象，细化了普惠金融研究领域；二是开阔了农民工市民化制度供给方面的研究视野，从“金融市民化”制度供给层面更新了保障体制，丰富了“金融别”农民工市民化的公共服务均等化研究。应用价值：一是能够为各类金融机构研发针对农民工的普惠金融产品提供参考，且有利于监管规制；二是为各级政府及社会力量合力破解金融排斥提供了实操性建议。社会效益：有助于农民工凭借普惠金融获得公平的发展机会，保障城镇化进程中社会的和谐稳定。