中国地方政府债务管理和风险预警机制

上海财经大学金洪飞主持完成的国家社会科学基金项目“中国地方政府债务管理与风险预警机制研究”（项目批准号为：14AZD036），最终成果为研究报告《中国地方政府债务管理和风险预警机制研究》。课题组成员有：沈雨婷、葛璐澜、程小庆、周金飞、郑春荣。

一  研究的目的和意义

随着中国地方政府债务的集聚，地方政府债务风险凸显，防范和化解地方政府债务风险成为近几年中国所面临的急需解决的重要问题。然而，中国政府会计体系、政府财政透明以及地方政府举债方式等方面存在问题，使得中国地方政府债务管理困难重重。本项目的研究目的，就是通过对政府会计制度、财政透明度、举债方式和地方政府债务管理进行理论研究和经验分析，在构建理论模型阐述地方政府债务的相关机理，以及解决理论问题的同时，提出关于中国地方政府债务管理和风险预警方面的，在理论上科学严谨、实践中可行的政策建议，为政府决策提供科学支撑，以便有效防范和缓解中国地方政府债务风险。因此，本项目研究具有重要的理论意义和现实意义。

二  成果的主要内容

该成果的主要研究内容有四部分。

（1）政府会计制度和地方政府债务管理。该成果的第二章将系统地分析目前中国政府会计制度以及对地方政府债务的确认、核算和计量现状，并结合西方发达国家经验和中国国情，探索中国地方政府会计制度改革的科学进程，提出中国政府会计改革目标和具体实施步骤。

（2）地方政府的举债方式。该成果的第三章对地方政府举债方式的发展和演变进行了回顾，通过构建理论模型对地方政府过度举债的动因进行了分析，并重点研究了近年来地方政府的主要举债方式。通过构建理论模型对地方政府过度举债的动因进行分析，并根据所构建的模型对现有地方政府债务的管理政策的作用机制和效果进行了分析。通过使用博弈论和计量方法，对融资平台公司的举债行为进行了分析。该成果的第三章还用回归模型对地方政府债券发行利率进行了经验研究。

（3）财政透明度和地方政府债务管理。该成果的第三章中，以地方政府财政透明度为切入点，从政府债务“借、用、还”三个方面展开对地方政府债务管理的研究。首先，比较系统地介绍了国内外对财政透明度研究的现状，并指出当前中国地方政府财政透明度的现状；通过动态博弈模型研究了地方政府自主发债过程中的最优财政透明度，并通过计量方法对财政透明度在地方政府债务限额管理中的中介效应进行了经验分析；还研究了财政透明度与地方政府债务置换的关系，通过博弈模型研究了地方政府债务置换过程中可能引发道德风险，以及财政透明度在防范道德风险中的作用；研究了财政透明度与地方政府债务募集资金使用的关系，通过构建多任务委托代理模型，研究了在财政透明度不高的背景下，如何提高地方政府债务资金的使用效率。

（4）中国地方政府债务风险预警机制研究。该成果的第五章首先对地方政府债务在长期及短期中的可持续性进行了理论研究。通过构建地方政府债务累积过程的可持续性理论模型分析地方政府在长期中的偿债风险，以及不同的政策背景下地方政府债务可持续性情况；然后通过对地方政府债券投资模型中的均衡状态分析，进一步分析了地方政府流动性风险的影响因素。另外，在报告中构建了中国地方政府债务风险预警体系并对目前情况进行经验分析。围绕地方政府债务风险的发生过程，基于债务现状、偿债能力、举债压力及外部宏观环境风险因素等方面构建了债务风险评估与预警体系，使用了层次分析法和熵值法结合的综合赋权方法确定该指标权重，根据风险警戒值判断预警区间，最终计算风险评估指数并确定风险水平，实现地方政府债务的评估、预警和分析。

三  成果的主要观点和建议

该成果主要观点如下。

（1）中国的会计核算报表对地方政府债务的核算范围较窄，只反映了地方政府债务中直接显性的部分，直接隐性债务和或有负债并没有反映在资产负债表中，财务报表附注中也没有披露相关信息。中国地方政府负债种类繁多且具有一定的特殊性，应综合考虑政府债务的本质、风险的实际承担者、偿还金额的可靠估计性等因素来衡量一项债务是否属于政府负债，同时适当采用多种计量属性进行债务计量，提高债务会计信息的有效性。就地方政府债务信息管理而言，还存在地方政府债务定义不够明确、地方政府披露信息不全面、地方政府公开的会计报表完整性不高、政府和所属的事业单位及社团缺乏统一的会计准则和制度体系、缺乏公开披露的政府财务报告等问题。

（2）对于地方政府过度举债成因的研究表明，中央政府和地方政府在最优地方债务水平的选择上是有差异的，地方政府举债时只会考虑本地区的债务风险，另外再加上晋升激励因素，使得其最优地方债务水平要高于中央政府所设定的相应水平，导致地方政府过度举债。首先，地方政府和融资平台之间存在的委托代理问题，使得资金的使用效率降低；其次，也会造成二者在债务问题上的权责不清，使得地方财政负担上升；最后，地方政府通过融资平台举债会在很大程度上增加中央政府对于地方政府债务的监管成本。

（3）公开发行的地方政府债券发行利率相对较合理地体现了财政状况之好坏，财政状况较差、金融市场发展程度不高的地方政府其融资成本很高，反过来又会进一步恶化其财政状况。这也意味着，为了以较低的成本获得融资，地方政府必须改善其财政状况，降低财政风险。所以成熟的地方政府债券市场，可以帮助地方政府加强财政自律，降低地方政府财政风险。

（4）当前中国地方政府的财政透明度还不太高，中央政府可以将地方政府自行发债额度大小作为一种激励措施，来引导地方政府真实地披露财政信息，从而提高地方政府财政透明度；对于地方政府新增债务限额分配，要积极利用财政透明度的中介效应，发挥财政透明度的信号作用。

（5）影响地方政府债务长期可持续性的主要因素为经济增长率、利率、财政赤字率以及初始债务水平，而经济增长率是最为核心的因素。中国目前经济进入新常态意味着经济增长率已经从高速增长模式进入较低水平，并且未来还有继续下降的可能，给中国地方政府债务风险增加了更多的可持续性压力。影响地方政府债务中短期可持续性的主要因素为现存债务规模、市场对低风险债券的投资需求水平以及地方政府间经济基本面的相对强弱水平。从风险预警的经验分析结果来看，由于隐性债务风险以及难以化解的融资压力，中国地方政府债务平均风险水平有上升趋势，多个省级地方政府风险等级提高；北上广以及长三角地区等各个省份因为经济发展水平高、增长潜力大、偿债能力稳定，具有最低的风险等级，而北部地区以及中部地区的部分省份，面临较为严重的债务风险。

根据以上观点，该成果建议如下。

第一，在政府会计改革方面，应当首先明确改革的目标是促进健全的政府财务管理，帮助政府履行公众受托责任。建议先开展地方政府债券复式预算的试编工作，积累工作经验，逐步完善地方政府预算管理模式。需要建立统一的会计准则和制度体系，全面覆盖地方政府债务。另外，要加快政府综合财务报告编制，并完善地方债务信息披露。

第二，就地方政府的举债而言，严格的问责制可以使地方政府重视债务风险，因此要完善地方官员在债务管理上的问责与考核，切断融资平台与地方政府之间的隐性担保，并加快地方政府债券市场建设，促进地方政府信用评估和地方政府债券定价市场化。要鼓励发展有效的第三方评级体系，完善金融市场环境，使地方政府债券能够在市场交易中体现政府信用价值。

第三，财政透明度的提高不仅可以提高地方政府债务资金的使用效率，也可以让地方债券利率反映出政府的财政风险，有利于地方政府债券市场的健康发展。因此，需要完善顶层设计，加强财政透明度制度建设，并规范财政信息公开程度，加大政府审计力度。就目前而言，财政部可以将地方政府自行发债额度大小作为一种激励措施，来引导地方政府真实地披露财政信息，并设置政府债务专栏，规范债务信息披露。

第四，为了对地方政府债务风险进行预警，当前急需解决的重要问题，是厘清各级地方政府隐性债务水平以及当前债务关联项目的运行情况，获得或估算出较为准确的债务水平及债务结构的数据。建议各个地方政府在加快综合财务报告编制的同时，建立动态的债务风险预警模型，以及各级政府财政状况、债务情况的具体数据，估算不同经济条件下的政府债务相关预警指标等，实时跟踪指标情况，对于风险点提出针对性预案。

第五，鉴于部分省份和地区近几年的债务风险处于高位，并有继续上升趋势，需要做好应对措施。短期内要尽快甄别各级地方政府隐性债务规模及风险暴露水平，提出不同等级的风险事件应对预案，包括债务违约后的过渡与处置方案；中期内根据地方政府债务风险预警体系建立风险预警机制，定期监测债务风险水平、风险结构及发展趋势，对于不同等级的地方政府采取不同等级的行政管制措施与监管力度，对高风险地区的债务发展状况进行严密监控；长期中需要改善中央与地方政府间的财政关系，调整财权与事权分配结构，从债务累积的根源上降低债务风险发生的可能性。