邱实：新时代政府机构改革的演进趋势

作者单位：南京师范大学全国民政政策理论研究基地

新中国成立以来，我国的政府机构改革可以分为两个阶段。改革开放之前，我国政府机构改革主要是根据政治形势的发展进行不定期的、适时的调整。改革开放以来，经济快速发展，社会结构急剧变化，对政府的组织结构与运行程序提出新的要求。因此，国家大约每5年进行一次政府机构改革，形成了较为稳定的改革周期，以求适应经济社会发展的需要。1982年至今，我国共进行了8次政府机构改革，大致可分为三个阶段：1982年、1988年为机构精简阶段，1993年、1998年和2003年是职能转变阶段，而2008年、2013年和2018年是职责强化阶段。其中，2018年的机构改革以党和国家的整体机构改革样态呈现，具有更加广泛的意义。改革开放以来的政府机构改革从单纯对政府机构数量和人员的精简，逐步发展到政府职能转变与政府职责体系建设层面，形成政府机构改革与政府现代化发展的有效联动。在新时代中国特色社会主义发展的大背景下，我国政府机构改革在继承之前改革经验的基础上，呈现出职责化、协同化、整合化和规范化的演进趋势，对今后我国政府机构改革实践发展具有重要影响。

职责化：政府职责成为机构改革的核心导向

早在2008年大部门体制改革时，国家就在精简机构数量和人员编制、转变政府职能的基础上，开始尝试将机构改革引入“职责”导向的轨道。大部门体制改革在一定程度上就是尝试以政府职责为基点，整合职责相同或相近的机构，形成更加高效的行政管理体制。2013年对大部门体制改革进行巩固，深化了改革的职责导向。2018年则是在明确具体职责的基础上实现政府机构的整体性改革，凸显了政府职责在机构改革中的导向性作用。从政府机构改革的演进来看，职责化已经成为未来我国政府机构改革的核心导向和主要趋势。

政府机构改革的职责化趋势主要体现为，政府的功能性和职责性逐步明晰，并在机构设置与改革中发挥现实作用。现代政府职能可以分为政府功能和政府职责，其中政府功能主要是解决政府“应该做什么”的问题，如经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等，是政府职能的具化体现。同时，政府功能具有一定的宏观性，与国家职能存在一定的重合性。而政府职责主要是明确政府中的事务“应该由谁来做”和责任“应该由谁承担”的问题。政府机构是政府职能的主要履行者，其根据政府职能进行分类设置。

随着经济社会不断发展，政府的行政事务不断细化，原有的职能已经无法有效满足政府机构改革的现实需要。所以，政府机构必然需要寻求新的改革导向来推动其适时演进。政府职责能够在经济社会事务日益复杂的情况下，立足于中微观层面，明确各类事务的执行主体、监督主体、行政程序等，有效实现政府机构改革的“精准性”，实现机构体系优化，在提高行政效率的同时降低行政成本。因此，政府职责必然是未来我国政府机构改革发展的核心导向，职责化也成为新时代政府机构改革的主要趋势之一。

协同化：党政机构的协同性逐步增强

2018年机构改革是一次立足于党和国家顶层视角展开的综合性改革，政府机构改革是其中的重要部分。从党和国家机构改革的现实情况，结合新时代中国特色社会主义行政体制的发展要求来看，未来我国政府机构将不会再进行“独立”改革，而是逐步与党的机构改革协同，实现党政机构改革与调整的协同化。

党政机构改革的协同性，并非是“党政分工”或“党政一体”的问题，而是党的机构功能与政府机构功能整合协同的问题。从机构改革的角度来看，党的机构和政府机构两块“牌子”一般都是分开的。同时，党的机构和政府机构在组织类型和组织目标上也具有差异性。党的机构主要负责领导、决策、部署，进行全局性或顶层性的路线、方针、政策制定，纵览全局，协调各方。政府机构则主要负责执行党的决策，通过行政方式贯彻落实党的路线、方针、政策，实现行政管理目标，提供公共服务等。综合而言，政府机构虽然和党的机构职责上有“分工”，但从根本上而言，政府机构是在党的领导下展开工作的。

随着新时代中国特色社会主义的发展，党的全面领导不断加强，为了更好实现政府对经济社会事务管理职责的履行，需要通过新的机构改革来增强党政机构的协同性。在未来的机构改革中，党的机构和政府机构依然会是两块“牌子”，但功能上却会逐步“融合”，形成功能对应、职责对口的机构设置模式。一方面，功能和职责相近或相对应的机构可以考虑逐步合并设立或合署办公，加强党的领导，提高政府效率，并在一定程度上减少人员编制。另一方面，协同党政机构中的干部岗位设置，形成党委（党组）和行政融合的趋势，加强党政“一元二体”的运行机制，实现党政机构的良性协同。党政机构协同是新时代中国特色社会主义背景下机构改革的重要趋势。

整合化：政府机构“大部门化”稳步推进

进入新时代，在推进国家治理现代化和构建政府职责体系的现实要求下，基于已有大部门体制改革经验，探索以职责整合为切入点的政府机构“大部门化”改革已经成为政府机构改革的重要趋势。政府机构“大部门化”实际上就是在大部门体制的既定理念及框架内，结合新时代中国特色社会主义行政体制发展的要求，从政府机构设置与运行等更深层次的内部机制出发，基于政府职责体系来建设更加合理、高效、现代化的中国特色政府“大部门”。政府机构的“大部门化”，本质上是政府机构改革整合化趋势的体现。

2018年2月，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，标志着政府机构“大部门化”启动。2018年3月，十一届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》，使政府机构“大部门化”进入具体实施阶段。通过这次改革，以职能转变为核心的大部门体制逐步开始向以强化政府职责为核心的“大部门化”转变。政府机构“大部门化”的特点是在大部门体制框架中，依据职责将原来并不属于同一职能范畴的机构进行整合，或依据职责将原有大部门机构进行拆分，不依照原有职能划分而重组为新的职责化“大部门”。如将原分属不同职能的“旅游”和“文化”进行机构整合就是“大部门化”的一种体现。

整合化改革的具体内容包括多个方面，如政府职责体系的建设与优化、政府机构大部门体制框架的调整、大部门内设机构的职责整合、政府机构设置的“职责同构”问题化解等。通过分析、总结，政府机构“大部门化”的改革趋势大致可以归纳为科学界定职责、优化组织结构、整合内部机构、协调横向部门关系、理顺纵向机构关系和总体规划与分层实施六个方面，这也是政府机构“大部门化”改革的核心要点与实施规范。

规范化：政府机构“条块”关系进一步理顺

“条块”关系是我国政府间关系的主要呈现形式，而具体推动这种形式产生与发展的则是政府机构在不同向度上的设置。政府机构“条块”关系规范化实际就是将政府职责依据垂直管理和属地管理的特征，在不同层级政府间进行重新组合，形成科学合理的职责协调性。基于政府职责的协调可以有效推进政府机构“条块”关系的规范化，形成分工明确、配合得当、各司其职的良好运作机制。

政府机构的“条块”关系规范化，一般通过理顺垂直管理机构与地方政府职能部门在行政过程中相互作用的关系实现。垂直管理机构和地方政府职能部门都具有各自的职责，这是其存在与运行的基础要素。但是在现实的行政过程中，两者的职责会出现交叉，很多具体的行政事务需要两者合作处理，因此就需要理顺关系，通过协调来实现两者关系规范化及运行优化。政府机构“条块”关系的规范化就是要在明确纵横两个向度不同机构职责的基础上，结合政府运行机制和具体行政事务，将政府机构的“条块”关系进行合理协调，通过形成合力推动行政事务的落实与政府发展。政府机构各“条块”除了实现规范化的协同之外，还需要通过监督和服务来实现对协同的保障和拓展。

（本文系国家语委科研项目“‘政治词语’在新时代青年话语体系中的影响及正确解读研究”（WT135-41）、江苏省社科基金项目“国家治理现代化视阈下政府间纵向关系研究”（19ZZD002）阶段性成果）

来源：中国社会科学网