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作者系中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部主任、教授
习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，“要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案”。这是深刻总结应对重大突发事件特别是这次新冠肺炎疫情经验教训得出的重要结论，对完善国家应急管理体系具有重要指导意义。
应急物资保障是保证应急处置救援的基础
应急物资是指突发事件应对过程中所需要的各类物资，在突发事件应急救援处置过程中发挥着极其重要的作用，是成功应对突发事件的重要保障。《突发事件应对法》第32条规定：“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。”
2003年以来，我国大力推进现代应急管理体系建设，取得了很大的成绩。在此过程中，我国应急物资保障工作也有了很大的进步，为成功应对各类突发事件发挥了积极的作用。但是，随着我国经济社会的发展，各类突发事件频繁发生，自然灾害方面大灾多发、多灾并发，事故灾难方面重特大事故时有发生，公共卫生方面的突发事件防控难度越来越大，社会安全方面既面临传统安全的威胁，也面临非传统安全的挑战，而且各类突发事件的关联性越来越强，单一事件往往会造成多领域、多地区的影响。随着人民群众生活水平的提高以及新媒体的出现，应急管理工作面临更高要求、更大挑战，现有的应急物资保障工作还不能很好地适应应急管理工作的新形势、新要求。
应急物资保障仍存在突出问题
一是应急物资保障综合能力难以适应形势需要。常态化的综合管理机制不健全，在我国应急物资分类管理的现状下，各有关单位对于物资管理的目标、任务各不相同，物资储备、库点布局、能力建设等方面容易造成过剩和不足并存。资源共享不足，突发事件发生后，由于部门之间、军地之间、地区之间缺乏信息沟通和资源共享，难以从整体上对应急物资数量和分布状况准确掌握，影响物资保障的效率。应急物流能力不足，应急物资调配运输指挥机制不健全，部分省市缺乏统一的运输指挥调度机制，紧急情况下应急物资的装卸、流转效率较低，突发事件发生后缺少第一时间应对的必要物资和工具。
二是应急物资储备体系亟待完善。储备方式单一，目前我国应急物资储备以实物储备为主，合同储备、事前协议等市场化储备所占比重较小，部分大型、特种应急救援装备缺乏，应急物资储备的种类、数量及保障的时效性都难以满足突发事件需求。专用应急产品生产能力不足，专用应急产品在突发事件发生时作用巨大，但常态下市场需求波动性大、需求数量小，企业为规避经营风险不愿意生产此类专用应急产品。社会化储备薄弱，大多数企事业单位对应急物资储备重视不够，家庭应急物资储备几乎是空白。
三是应急物资保障社会协同亟待提高。一方面，应急物资供需渠道不畅。需求方面，各有关单位需求分散且不确定性强；供应方面，相关的生产企业繁多且中小微企业占相当数量。需求方由于缺乏对社会各类资源系统性的梳理掌握，在紧急采购征用时往往出现资源太多找不准、稀缺资源找不到等情况；而供应方由于不了解需求，无法及时提供服务。另一方面，应急调用补偿机制不完善。虽然《突发事件应对法》对征用补偿提出了要求，但由于缺乏可操作的细则，特别是在各方或各级责任不清晰时，容易造成推诿扯皮或补偿资金到位不及时等情况，影响了应急物资保障工作的顺利开展，挫伤了企业参与突发事件应对的积极性。
四是应急物资保障科学化水平不足。应急物资保障缺乏辅助决策，突发事件发生后的物资需求往往基于经验管理，事件类型、级别、气候、阶段等条件与应急物资种类、结构、标准、数量需求的关系尚未形成科学体系，往往造成供需错位，导致不必要的浪费和损失。应急物资配备的标准化程度较低，虽然我国大多数应急物资都已实行了中央与地方两级甚至多级应急物资储备制度，但不同层级的各类物资的储备品种和数量、储备方式等，缺乏统一标准。高层楼宇、人员密集场所、紧急避难场所、突发不明传染病疫情等应急物资配备标准要求不够清晰。应急物资储备缺乏科学评估，针对各类应急物资储备的种类、规模、结构、布局，缺乏系统、全面、定期的评估。
完善应急物资保障体系的建议
坚持综合协调与分类管理相结合。切实遵循“综合协调，分类管理”的原则，不能偏废。建立应急物资保障部门联席会议制度，进一步明确和落实相关部门应急物资管理工作职责，定期研讨、沟通、交流应急物资储备、调运、补偿等相关事宜。充分发挥国民经济动员系统平时应急的功能，将国民经济动员系统中通用物资部分纳入应急物资保障体系中，加强应急信息资源整合，在突发事件应对中充分发挥各地动员中心积极作用，保障应急物资需求。推动应急物流发展，健全应急物资调度机制，按照规模适度、布局合理、保障有力、合理利用的原则，充分发挥社会力量，完善应急物流配套设施，提高应急物资装卸、流转效率。
形成多种储备方式的应急物资储备体系。综合考虑我国突发事件发生规律和需求、应急物资属性、可操作性和经济性等因素，研究提出实物储备、生产能力储备、商业储备、社会化储备等多种存储方式相结合的储备体系。充分发挥市场作用，加强资金政策扶持和标准引导，促进各类储备方式发展。建立和完善中央、地方应急物资储备库体系，形成国家、省、市、县四级应急物资储备网络。鼓励企事业单位、人员密集场所、家庭储备相关应急物资，促进社会储备成为应急物资储备体系的重要组成。
推动应急物资保障的资源共享和供需衔接。建设国家应急物资保障数据服务平台，整合各应急物资管理部门的信息资源，搭建使用单位与应急物资生产、销售企业的供需平台，实现与国家应急平台的对接，为各地区和有关部门提供应急物资保障的综合性服务，促进应急物资信息资源共享。完善应急物资征用补偿机制，根据突发事件等级、发生区域等情况，确定补偿主体，明确分担比例，使应急物资征用工作有章可循、有法可依，鼓励生产企业、经营单位、组织团体等参与应急物资共享。建立部门间、地区间的应急物资保障快速互助机制，最大程度地提升应急物资保障效率，提高国家资源的整体利用率，并研究建立与之相适应的国家财政统一结算方式。
提升应急物资保障的科学化水平。开展应急物资需求预测研究，通过重大突发事件风险评估、典型突发事件场景分析等方法，建立典型突发事件与所需物资的关系、基准应急保障等模型，为突发事件应急物资保障提供决策支持。推进应急物资储运标准化，适时开展应急物资储备相关法规、规范、标准的研究制定，借鉴国外经验，推进应急物资集装单元化储运能力建设。建立全国应急物资储备综合评估制度，根据我国突发事件综合风险评估和区域特点等，结合突发事件的实际处置情况，建立对应急物资储备的时空、种类、布局、方式等进行评估的制度，提高应急物资储备的科学化水平。
