16ZDA004 郭克莎：推进供给侧改革需要加快简政放权改革

推进供给侧改革要加快简政放权改革

华侨大学郭克莎教授主持的国家社科基金重大项目阶段性成果，认为供给侧结构性改革是现阶段把改革与发展结合起来的一条重要工作主线，为了处理好深化改革与调整结构的关系，避免在推进“三去一降一补”中过多运用行政手段，需要依靠和加快简政放权改革。

一、正确认识推进“三去一降一补”的行政手段问题

当前供给侧结构性改革的主要任务，是深入推进“三去一降一补”，根据新情况新问题完善政策措施，推动五大任务有实质性进展。需要指出的是，“三去一降一补”是当前结构调整的主要内容，但本身不等于改革或不代表改革的进程，不能与供给侧结构性改革划等号。不论是去产能、去库存、去杠杆，还是降成本、补短板，如果不依靠深化供给侧改革，都难以持续推进、容易波动反复。有些地方和部门把“三去一降一补”当作目前供给侧结构性改革的基本内容，认为完成好这5大任务就等于改革，这是一种误解或认识偏差。这种偏差体现在实践上，会出现方法上、措施上的问题，突出表现是过多运用行政手段。

现在企业界反映较多的一个问题，就是一些政府部门在推进“三去一降一补”中，过多采用行政手段去解决问题、取得效果、实现目标，偏离了中央关于供给侧结构性改革的基本定位和路径。在市场经济条件下，政府实施管理经济、干预市场的职能，可以综合运用经济、法律和行政手段，一般来说，市场经济制度越完善，经济和法律体系越健全，运用行政手段越少。我国正处于经济体制转轨的时期，推进结构调整涉及许多深层利益关系和矛盾，政府缺乏必要的经济手段和法律手段，还受到地方保护主义的干扰，如果不动用行政手段，推动结构调整的时间可能较长，效果可能较差，甚至没有效果。这是制度不完善条件下政府运用行政手段的内在必然性。比如，对于钢铁、煤炭等严重过剩行业的去产能，因为国有企业比重较高，僵尸企业较多，地方保护主义的影响较强，因此市场调节的作用较低，政府采用经济政策和法律手段去推动，效果也比较缓慢，而行政手段则能较快取得效果，包括通过行政手段对付下级政府的地方保护行为。可以说，如果不采用行政化办法去产能，很可能过剩产能根本降不下来。再如，对于遏制热点城市房价过快上涨，地方政府在中央“因城施策”框架支持下实施限购、限贷、限价、限售等政策，也是对市场过度投资投机不得不采取的行政手段，主要是房地产市场发展的长效机制尚未建立起来，短期内可用于调控市场的经济和法律手段基本上难以见效。

但要认识到，过度运用行政手段所带来的弊端和后遗症是明显的。从行政手段去产能的问题看，按规定目标减少产能会导致过剩产能的波动（减的过多或太少），引起价格水平较大波动，淘汰的产能会死灰复燃；部分落后产能没有被淘汰，部分优质产能反而被淘汰，行业整体发展水平没有上升；国有企业可能受到保护，民营企业可能过度承压，民间投资增长将受到影响。从行政手段调控房地产市场看，热点城市住房交易受到严格限制，会导致投资投机性资金流向没有受限的城市，使全国房地产市场面临更大的波动风险，并积聚更多的房价泡沫和金融风险。

应当指出，政府运用行政手段具有客观内在原因，这不能成为过多使用行政手段的充分理由，必须坚持深化供给侧结构性改革。“三去一降一补”中存在的问题，需要深入第一线进行系统调研，探索可行的改革路径，并通过深化供给侧改革，建立促进结构调整优化的长效机制。只有坚持用改革的思路和办法推进结构调整，才能真正解决长期存在的结构性矛盾，不断减少对行政手段的依赖。

二、减少行政手段干预要依靠简政放权改革

解决政府部门习惯性运用行政手段去解决经济问题的有效办法，是大力推进简政放权改革。这是促使政府在经济工作中减少行政手段干预的较好路径。本届政府提出的简政放权改革，是推进行政体制改革、转变政府职能的核心内容，也是激发市场活力和动力的重要环节。

回顾我国改革开放近40年来的历程，从计划经济体制向市场经济体制转变，很多改革举措就是从放权让利、放开搞活开始的，并取得了促进经济发展的重大成效。改革开放的实践经验表明，中央政府通过推进简政放权改革，把权利下放给企业、下放给社会、下放给地方，是解放和发展生产力的重要方式，可以发挥改革对发展的推动作用。一是有利于搞活经济的微观基础和中观层面，使经济体制运行符合市场经济的要求，使市场在资源配置中起决定性作用。二是有利于调动多个方面的积极性、主动性、创造性，使各类企业、各类群体都成为创新创业和推进经济发展的重要力量。三是有利于减轻政府的行政事务和责任负担，使政府部门能腾出手来推进重大制度性建设，制定和实施长期发展规划，更好地发挥政府作用。四是有利于减少政府集中决策和管理的系统性失误，分散经济运行和发展的潜在风险。

当然，简政放权过程中也会出现波动和反复，从以往的经验看，当经济出现过热、通胀压力加大的时候，在加强宏观调控中，原来下放的权利可能被不同程度、不同形式回收。这客观上有经济形势要求的原因，即当时如果不这么做，宏观调控就难以取得效果或难以较快见效。很多发达市场经济国家的政府管制也在经济周期波动中经历了放松和收紧的反复过程。同时，简政放权的波动也有主观上没有坚持推进改革的原因，毕竟我国处于经济体制转轨的长期过程，实现完全没有反复、没有波动的顺利改革几乎是不可能的。所以，推进简政放权改革是深化改革中的一个关键环节，是经济体制改革及其他改革的前提条件。

三、发挥好简政放权改革对深化供给侧改革的作用

简政放权改革与供给侧结构性改革是一种什么关系？首先，简政放权是供给侧改革的重要内容。供给侧结构性改革是通过深化改革促进供给结构改善、供给质量提高，提升供给对需求的适应性和灵活性，相当于为结构调整提供一种新的制度供给。而简政放权改革正好也提供了这样的制度供给，即以深化行政体制改革来推动经济体制改革，通过转变政府职能来支持市场化改革和市场经济发展。其次，简政放权也是供给侧改革的重要条件。供给侧结构性改革要实现以深化改革推动结构调整的过程，必须增强市场机制活力，提高市场配置资源的功能，而简政放权改革正是为了达到这种结果，因此为供给侧改革提供了重要的前提条件。

为了支持和促进供给侧改革，简政放权改革需要重视以下几个方面：一是从体制源头方面创造有利于深化供给侧改革的条件。简政放权是从行政体制自身开始改革，是政府本身的自我革命，解决政府管理越位、错位和缺位的问题，要坚持抓好这个源头的改革，为其他改革创造了必要的体制条件，支持供给侧改革的推进。二是从供给主体方面创造有利于深化供给侧改革的条件。简政放权主要是针对供给领域的市场主体放权让利，要注重支持要素流动、微观放活、存量重组等的改革，为供给领域推进改革、调整结构提供好的条件和环境。三是从搞活市场方面创造有利于深化供给侧改革的条件。供给侧改革面对的主要问题是结构矛盾和体制矛盾相互制约，市场机制被扭曲。简政放权从解决行政体制的过度集权入手，要加快下放审批权限、撤销行政法规、实行清单管理等改革，解决压制市场作用的体制问题，为供给侧改革的推进提供有利的制度条件。

(课题组供稿)