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为积极推进项目研究，由课题首席专家马蔡琛教授召集、南开大学经济学院财政学系和南开大学中国财税发展研究中心联合主办的《政府绩效预算管理改革动态》课题研讨会，于2015年5月25日在南开大学经济学院举行。
本次研讨会紧密围绕国家社科基金重大项目的研究主题，就十八届三中全会的《决定》、新《预算法》以及《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》进行了全面深入的研讨。
结合国家社科重大项目“我国预算绩效指标框架与指标库建设研究”（批准号：12&ZD198）的研究重点，本次课题研讨会聚焦政府预算绩效管理改革的前沿热点——构建跨年度预算平衡机制、中期财政规划改革、政府会计准则体系建设，结合我国预算绩效管理中面临的现实问题，旨在重点研讨时间维度的拓展对预算绩效问题的影响。
本次研讨会由国家社科基金重大项目首席专家、南开大学中国财税发展研究中心主任马蔡琛教授主持，子课题负责人中国人民大学谭荣华教授、南开大学张志超教授、云南财经大学王敏教授、天津财经大学黄凤羽教授，以及十余位课题组成员参会。各位与会代表总结汇报了各自的研究进展，并商讨了后续研究工作的推进。
马蔡琛教授向课题组成员介绍了课题研究的总体情况，研究中遇到的难点和今后需要重点突破的问题。马蔡琛教授指出，面对当前全面深化财税改革所提出的崭新时代命题，如改进预算管理制度、推进中期财政规划改革、构建跨年度预算平衡机制、确立政府会计准则体系、实行权责发生制政府综合财务报告等一系列改革举措，对课题研究成果的现实应用性提出了新的要求和挑战。对此，课题组有必要深入调查研究各地财税改革的最新实践情况，并与国际最新研究进展及实践情况相结合，凝练课题研究成果，以进一步丰富和提升课题研究成果的应用价值和预期效果。
马蔡琛教授基于利益相关方（政府财政预算部门、预算资金使用者、立法监督机构）间的互动博弈影响，详细考察了公共预算绩效提升问题。研究认为：需要辩证认识人大预算监督的真实效果，引入人大预算审议的分部门票决机制；辩证认识财政部门的自由裁量权，引入奖惩警示机制以提升预算绩效；辩证认识绩效预算的实施条件，引入资金使用者的内部市场竞争机制。通过合同、承包等多种形式，引入私人厂商的竞争机制，在公共部门内部重组市场，以期提高预算资金的使用效率。
子课题负责人王敏教授就如何量化财政风险与绩效评价进行了详细汇报。王敏教授指出，在“大数据”时代趋势和“深化财税体制改革”的大背景下，应将大数据研究方法充分应用于政府财政预算管理方面，以量化财政风险和进行绩效评价。今后的研究应与财政公开、透明制度改革协同进行，以构建财政风险与绩效评价的指标体系和评价模型。此外，还需根据财税体制改革进度，在有条件的情况下，与政府跨年度预算、中期财政规划和地方债务管理的研究协同，探索研究适用于跨年度预算平衡和中期财政规划的中长期预算绩效评价体系。
子课题负责人张志超教授指出，政府会计和政府财务报告以及预算信息对于政府绩效评价具有重要的意义，它们可为使用者提供有关公共服务较为全面客观的信息，有助于使用者更好地评价政府绩效状况。课题组从外部评估和监督的视角，以政府财务会计与政府财务报告系统为主要技术支撑，并结合我国绩效预算试点地区的实践成果，构建了适用于立法监督机构外部绩效评价的预算指标体系。通过因子分析法得出，我国政府预算绩效整体水平较低，各地区间政府绩效水平相对不均衡，存在显著的异质性，东部地区绩效水平明显高于中西部地区。为此，应建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度，推进基于政府财务会计和绩效审计的政府预算绩效指标体系的构建。
子课题负责人黄凤羽教授，结合在美国印第安纳大学从事访问学者研究的实地调研，就作业成本法以及该方法在公共部门成本核算和预算绩效评价方面的实践进行了汇报。作业成本法在公共部门内的应用始于上世纪90年代的美国，此后广泛应用于各部门机构，如美国国防部、国税局、邮政总局、总务管理局等的成本核算。在地方政府层面上，美国印第安纳州的印第安纳波利斯（Indianapolis）市是最早采用作业成本管理体系的主要城市之一，之后作业成本法便成为该市交通运输部门的一项日常管理工具（Anderson,B.M.，1993）。20世纪90年代，美国俄亥俄州的伍斯特市在成功建立政府成本会计体系之后，开始探讨作业成本法的可行性、实行成本和收益。
子课题负责人谭荣华教授指出，将作业成本法应用于公共预算绩效评价，需要注意三个关键节点：第一，作业成本法和公共预算绩效评价的理念具有一致性。基于绩效预算、以结果为导向的绩效评价模式，要求根据活动而不只是单个项目，来组织预算和度量成本。第二，作业成本法提供的成本信息，是公共预算绩效评价的重要基础。预算绩效评价侧重于对预算产出和结果的评价，并要求将实际产出结果与绩效目标相比较。第三，作业成本法作为一项科学的成本核算方法，不仅能为公共预算绩效评价提供精确的成本信息，还有助于推动预算编制模式的改革，打破传统的以收支控制为导向的预算模式，转变为以结果为导向的绩效预算模式，这一点与我国目前的预算改革方向是高度契合的。
课题组成员张莉博士，就《政府预算的跨期决策机制研究》进行了汇报，其从收入束、支出束、过程束、平衡束、执行束五个视角，动态考察了时间维度的拓展对预算决策机制的影响。此外，还考察了中期绩效框架对跨期预算收入束、支出束决策的影响。研究得出，中期绩效框架有助于同时实现预算资源的配置效率和非配置效率，但是对于发展中国家来说，中期支出框架的引进和过渡应该采取循序渐进的模式，改革过程要与本国的财政预算管理水平相适应。
课题组成员袁娇博士指出，预算决策过程实际上是各利益相关群体间反复博弈、讨价还价、相互妥协的过程。其从前景理论视角出发，静态考察了公共预算群体决策行为的心理差异，并在此基础上，将时间因素纳入到博弈分析框架，构建了公共预算决策双群体动态博弈模型，动态考察不完全信息下公共预算群体决策行为的心理差异，实现了静态分析与动态分析的结合。鉴于预算群体决策行为的差异性，在预算绩效指标的构建时，应充分考虑不同预算决策群体的心理因素、人格特性等，针对不同的决策群体设计不同的预算绩效指标体系。
课题组成员李宛姝博士（目前正在美国印第安纳大学参加博士生联合培养项目）虽未能亲自参会，但其向会议提交了《中国政府会计准则体系研究报告》，对比了中美政府会计体系中的绩效信息。其指出美国许多地方政府的年度综合财务报告（CAFR）中包含了“服务投入与完成情况”（Service efforts and accomplishments，以下简称“SEA”）报告。SEA是一种政府部门绩效报告，报告公共服务的绩效指标，公开相关部门的工作情况，既是政府预算决策的依据，也作为报告的外部使用者评估政府效能的依据。各州和地方政府并未强制要求编制SEA报告，但随着对预算绩效管理的日益重视，以及针对财政透明度和公共受托责任的更高要求，许多地方政府开始发布年度SEA报告。GASB的概念声明2号文件规定，SEA报告用于补充年度综合财务报告的外部财务信息，并规定了三类绩效评估方法：第一，衡量服务所需的投入成本，如材料、人力成本；第二，衡量服务的完成程度，包括产出评估（output）和效果评估（outcome），产出评估关注项目提供的服务数量（如公路维修项目本年度修缮的公路长度），效果评估关注项目提供的服务质量（如公路经维修后的质量评分，达到优秀、合格、不合格标准的长度各为多少）；第三，衡量服务的投入效率，包括产出效率和质量效率。
总体而言，中国虽然一直致力于绩效预算改革，但离真正的绩效预算管理还有较大的差距，且已开展绩效预算改革试点的地区也未能公开发布绩效评价结果。关于中央部门绩效评价更为详细的信息尚未形成一份公开的报告，也就无从了解涉及绩效评价的具体项目及评价结果。新《预算法》第三十二条规定，“在预算编制时要参考上一年预算支出绩效评价结果”，这说明我国更加重视通过绩效评价来管理政府预算。然而，无论是《基本准则》还是新修订的《财政总预算会计制度》，都没有对决算报告或者政府综合财务报告提出绩效评价信息的披露要求。
最后，马蔡琛教授做了总结发言。马蔡琛教授指出，本课题的后续研究应将绩效预算管理与政府会计改革相结合，在确立政府会计具体准则时，尝试将预算绩效信息纳入综合财务报告，进而推进预算绩效评价工作。就二者的有机结合而言，至少需要从以下两方面来加以谋划：一方面，绩效预算管理内生存在着“控制导向”与“绩效导向”之间的冲突，一个完善的政府会计体系可以在一定程度上缓解这种冲突。以“年终突击花钱”为例，预算会计以收入实现制为核算基础记录资金的支出，当预算会计报表暴露出某部门存在年终突击花钱问题时，可以通过对照该部门的财务报表，从权责发生制的视角，来评估年末的大量预算资金流出是否合理。从长远来看，这也体现了中期财政规划的宗旨和原则。
另一方面，政府会计改革的深化能够有效推进预算绩效管理改革。通过构建政府会计报告体系，特别是对专项资金的单独核算，可以为预算绩效指标的测算提供数据信息，使预算绩效的精准量化成为可能。同时，财政部门对预算资金使用绩效的关注，可以倒逼资金使用单位编制真实完整的会计报表。以“中央对地方专项转移支付”为例，2015年财政部要求规范中央对地方专项转移支付绩效目标管理，将绩效目标分为“区域维度”的整体绩效目标、区域绩效目标和项目绩效目标，以及“时间维度”的实施期绩效目标和年度绩效目标。若各部门编制专项转移支付资金的财务报表，就可以在报表中获得诸如项目投入成本、生成的有形资产等具体数据，财务报表还可以提供跨年度项目在实施期内的财务数据预测。而当财政部门针对越来越多的预算资金设立绩效目标时，对政府会计系统提供高质量财务数据的需求会进一步提升。协同推进预算绩效评价体系与政府会计系统，以此构建一个具有绩效信息披露功能的“新型政府综合财务报告体系。
（课题组供稿）
