“我国预算绩效指标框架与指标库建设研究”工作简报第4期

为进一步推进项目研究，利用在美国印第安那大学从事访问学者的机会，由课题首席专家马蔡琛教授召集、美国印第安纳大学公共环境事务学院部分教授参加的《公共预算绩效治理》课题组研讨会，于2015年5月8日，在美国印第安纳大学（布鲁明顿主校区）公共环境事务学院（SPEA）举行。

本次研讨会紧密围绕国家社科基金重大项目的研究主题，对政府预算绩效管理的相关问题，进行了深入的探讨。会议由课题首席专家马蔡琛教授主持，美国印第安纳大学公共环境事务学院校长讲习教授Mikesell先生、Zorn教授、Joyce Man教授、子课题负责人黄凤羽教授、课题组成员张莉博士等出席会议。

结合国家社科重大项目“我国预算绩效指标框架与指标库建设研究”（批准号：12&ZD198）的研究重点，本次课题研讨会以中国和美国的公共预算绩效治理为主要研讨对象，重点分析美国绩效预算与地方财政绩效管理问题，以期为中国的预算绩效治理提供借鉴意义。

马蔡琛教授指出，加强政府预算绩效治理是建设现代财政制度的必然要求，需要在现实中细化分析并客观评价预算资源配置的经济社会影响及差异，提升预算资源的配置效率。马蔡琛教授对中国目前的预算绩效管理情况进行总体分析和介绍，结合国家社科基金重大项目的研究重点，提出中国在预算绩效指标框架建设方面可能面临的挑战。马蔡琛教授指出，综观中国财政预算绩效管理改革，主要呈现以下几个显著特点：一是整合多方资源聚焦财政预算绩效问题，为构建公共财政的共同治理结构搭建了基础性运作平台。二是通过绩效预算的精细化管理，为中国公共财政预算治理结构，从传统的控制取向走向现代治理视野中的管理取向，提供了现实的发展路径与操作范式。三是预算绩效管理所体现的阳光财政理念和问责机制，有助于完善反腐倡廉的财政制度基础。四是地方政府对于预算绩效管理的多元化改革探索，将进一步丰富中国公共财政体系，有助于实现整体综合推进与地方多元探索的良性互动。

美国印第安纳大学Mikesell教授对美国的预算绩效治理问题及绩效预算的总体开展情况，进行了较为详细的介绍和讲解。Mikesell教授认为，战略规划层面的沟通、绩效评价方法的应用、预算结果的报告制度以及有弹性的预算执行，均是绩效预算的基本要素。传统的预算评估方法往往侧重于关注预算过程，忽视预算目标及结果信息。近年来，越来越多的政府部门开始强调预算绩效管理问题，更多的关注预算结果，而不仅仅是侧重于预算过程中的投入及具体活动。然而，结果导向的政府预算在实践中也面临一系列的挑战。在具体的绩效评价方法设计方面，如何实现评价方法和预算结果之间的合理有效衔接，是预算绩效管理的关键问题。预算绩效评价方法和预算结果的对接，会受到环境因素的影响，事实上很多公共服务的结果是难以评定及量化的。Mikesell教授认为，美国政府开发的项目评级工具（Program Assessment Rating Tool，简称PART），是美国政府绩效预算改革的重要产物。PART系统要求政府进行明确的绩效分析及评估，对政府项目的绩效进行量化评分，并对评分过程进行公开，该系统通过项目评分来引导部门预算。

美国印第安纳大学Zorn教授，首先对美国预算绩效管理方面的最新研究进展及实践情况进行了梳理。在此基础上，Zorn教授以美国印第安纳州政府为例，介绍美国地方财政绩效管理情况。Zorn教授重点探讨了美国地方政府绩效预算的具体方法及其应用问题，例如作业成本法、“服务投入与完成情况”（Service efforts and accomplishments，简称“SEA”）报告等。Zorn教授在报告中指出美国实施上述方法的背景和具体要求，这些内容对中国的预算绩效治理具有重要借鉴价值。

Joyce Man教授对比分析了中美两国的预算绩效治理，提出中国预算绩效管理应该注意的问题。Joyce Man教授从中国地方政府发展冲动、预算软约束等视角，分析了影响中国预算绩效的原因，并借鉴美国的经验，指出设定合理预算绩效指标、对预算绩效进行监督和评价，是提高政府预算绩效的重要途径。

子课题负责人黄凤羽教授强调了预算绩效管理的动态反馈和追踪问效机制的重要性。黄凤羽教授指出，应该将规范预算管理、完善预算编制、加强部门管理与提升财政资金使用效益有机衔接起来。通过绩效结果与预算资源配置结构的正向激励机制和反向惩戒机制，在提升公共资源使用效果的同时探索建立绩效评价结果公开机制和问责机制，将有助于推进阳光财政体系的建设和完善。

课题组成员张莉博士，从政府跨期预算决策的视角，分析了预算绩效管理问题。张莉认为，政府预算决策机制从年度向跨年度拓展，有助于实现预算与政策和绩效之间的关联，并且为财政政策的逆周期调节机制提供制度基础，完善预算的控制、计划及管理功能。

与会人员一直认为，20世纪下半叶以来，现代预算体系的变迁呈现出从传统的强调合规性监督的控制取向，走向突出资源配置效率的管理取向，这也是市场化进程中，中国现代预算制度建设所应体现的总体方向。预算绩效管理在促进微观层面具体支出项目绩效提升的同时，促使各级政府财政部门不断强化绩效理念，有助于从宏观层面上推进中国预算治理结构从控制取向到管理取向的整体转型。

最后，马蔡琛教授做了总结发言。马蔡琛教授指出，美国的绩效预算改革取得了一定的成效，为中国的预算绩效治理提供了值得借鉴的方法。然而，中美两国的预算环境和财政制度具有显著的差别，因此，中国在今后的预算绩效管理改革过程中，需要根据具体国情，逐步改善预算绩效治理。另外，在加强预算绩效管理的同时，应该关注全面深化财税改革的其他议题，例如，加快推进政府会计制度改革，以及推动中期财政规划制度、跨年度预算平衡机制等方面。

(课题组供稿)