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编者按：《树立三种财产的观念》是本课题组负责人蔡守秋教授，于2015年10月11日在天津大学法学院召开的“环境法学者与民法学的对话”国际学术会议上的论文中的一部分，这次会议人民日报已有报道，该文已经受到与会学者的赞赏与关注。下面是对该文的一部分摘录。
财产制度是最根本的社会制度和法律制度。财产权是人类谋求生存、建立和拥有家园的权利，是生命权利的延伸，是人类自由与尊严的保障。财产权，与生命权、自由权一道，构成三项最基本的人权。民谚谓“人为财死，鸟为食亡”，法谚谓“财产权是实现生命权、自由权的物质基础”。“民富国强”是中华民族兴起的重要标志。
我国在自然资源法律权属制度方面最大的失误之一是没有对不同类型、具有不同属性的自然资源设立不同的法律制度和法律权利，而是走了要么是公法、公权、公有化，要么是私法、私权、私有化的极端：在全面实行计划经济的时期，主流观点是认为社会主义的法律都是公法，否认、取消和打击私法、私有财产和私权（物权），最典型的表现是当时的“共产风”、“吃饭不要钱”、“跑步进入共产主义”等现象，在法律和法学领域则表现为全是公法、没有私法，民法物权法几乎处于销声匿迹的状况；在强调市场经济的鼎盛时期，特别是在《物权法》公布以后，主流观点是否认公众共用自然资源和公权性的自然资源国家所有权，将自然资源国家所有权、集体所有权都纳入私权、私法的范畴，认为自然资源国家所有权、集体所有权都是一种私法权利（即都是私权），甚至将作为公众共用物的环境资源也视为排他性物权的客体即私有财产，或者用主体抽象的公有自然资源权利（包括国家自然资源所有权及其用益物权和集体土地所有权等）来代替主体明确的自然资源资产产权，结果是造成了具有“中国特色的”，集“行政管理权”、“国家私权（表现为国家所有财产权）”于一身的全有政府、全权政府和全能政府。
目前我国的财产制度和自然资源领域法治建设的主要缺陷是否认公众共用物（公众共用自然资源、公众共用财产）和公众对作为公众共用物的自然资源的非排他性使用权，将自然资源国家所有权、集体所有权都纳入排他性私权的范畴，忽视自然资源资产产权制度，或者用主体抽象的公有自然资源权利（包括所有权和使用权）来代替主体明确的自然资源资产产权。这种缺陷所导致的问题和后果是：使自然资源的公众共用性被作为私权的自然资源国家所有权的排他性所异化，导致公众固有的自然资源使用权和基本需求权受到侵犯，使作为公众共用物的自然资源部门利益化和私有化（包括政府专用化），从根本上侵犯了公众非排他性使用自然资源的权利和利益；使国家组织或政府成为具有中国特色的、集“行政管理权”、“国家私权（表现为国家所有财产权）”于一身的全有政府、全权政府、全能政府，形成行政垄断占有支配自然资源、行政垄断自然资源产品市场的局面；使政府及其官员（国家所有自然资源权的代表）按照私权的模式行使自然资源国家所有权，即按照“法无规定即自由、法无规定即有权”的私权特点，随意开发利用自然资源，导致自然资源的污染、破坏、浪费和紧缺，造成自然资源质量降低、数量减少等“公众共用物”悲剧；使政府与实际利用自然资源人的矛盾、政府利益与实际利用自然资源人利益的矛盾加剧，不仅造成“政企不分、政经不分、官商不分”，而且导致“政府与民争利”、“国进民退”、“官富民穷”和“贫富差距加大”的社会不公平现象；使不是市场经济活动主体的政府以行使国有自然资源所有权代表的名义充分占有、支配和收益自然资源，不能合理使用自然资源和充分发挥自然资源的效益，难以发挥市场在配置自然资源方面的决定作用，容易形成自然资源利用的“无效率或低效率”，导致自然资源资产市场失灵；使政府及其官员（国家所有自然资源权的代表）集所有权、行政管理权和监督权于一身，使公众无法参与、监督和维护其公众共用物使用权，难以发挥政府在配置自然资源方面的主导作用和公众在自然资源治理中的主力作用，导致政府失灵和公众参与无门；使作为经济人的自然人和法人失去对自己财产和资源的预期，形成“无预期、无恒产、无恒业”的忧虑，导致土豪破财、富人外移、资金外逸和企业难以可持续发展的后果；使政府及其官员（国家所有自然资源权的代表）按照物权本性对自然资源行使“直接支配和排他的权利”，以权开路、以权寻租、以权谋私，导致政府官员有组织谋私、集体腐败的悲剧；混淆了民法物权法与行政法、环境资源法的重点和特点，不利于民法、行政法和环境资源法以及民法学、行政法学和环境资源法学的协调发展。
为此应该强调:树立三种财产（公有财产、私有财产和公众共用财产）协调发展的理念；搞好三种财产协调发展的顶层设计；建立三种财产协调发展的体制和机制；确立三种财产权（公有财产权、私人财产权和公众共用财产使用权）的权利体系，建设规范三种财产的法律制度。树立三种财产（公有财产、私有财产和公众共用财产）的观念，可以套用我国农民的话来表示，即“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的，还有一份是大家共用的”。从某种意义上可以认为：私有财产是构成个人自治和家庭完整的物质基础，没有私有财产就没有人的尊严和独立，没有私有财产就没有家庭；国家财产（包括国家私产和政府公务财产，又称行政公产）是构成政府的物质基础，没有国家财产就无法进行政府公务活动，就没有政府的权威，就没有政府；公众共用物（或公众共用财产）是构成公民社会的物质基础，没有公众共用财产就没有公众的行动自由和公众的自由交往，就没有以人与人、人与自然之间的广泛交流为基础的公民社会。我国有些人不承认环境资源等公众共用物是一种财产或财富，他们奉行的是“只要金山银山油气，不要绿水青山大气；为了金山银山油气，牺牲绿水青山大气”。我们现在应该理直气壮地宣称，“既要金山银山油气，又要绿水青山大气”；当有人贬低保护环境生态的价值和意义时，要义正严词地指出“绿水青山大气就是金山银山油气，绿水青山大气重于金山银山油气”； 当因严重污染破坏环境的工业项目要自毁家园时，要敢于喊出“宁要绿水青山大气，不要金山银山油气”的声音。
鉴于我国学界与实务界对公众共用物（包括公众共用自然资源、公众共用财产）认识的缺乏和不足，我们应特别强调树立公众共用物的理念，搞好公众共用物的顶层设计，确立公众共用自然资源（公众共用财产）使用权，建设公众共用物的治理体系和法治体系。所谓公众共用物（commons）是指不特定多数人（即公众）可以自由 、直接、非排他性享用的东西。这里的东西包括空间、物体及其功能。用普通老百姓熟悉易懂的日常用语来说，“公众共用物”就是每一个老百姓不经其它人（包括政府、组织、单位和个人）批准、同意，也不需要额外花钱（即向他人交付专门使用费），而可以自由、直接、免费和非排他性享用的东西。例如，公众共用的大气、天空、流水、海洋、原野（如远离城市村镇的沙漠、戈壁、空旷、森林、草原、崇山峻岭等）等自然资源，以及公众共用的街道、道路、广场、公园、城市空地等人工产品。公众共用物（公众共用自然资源、公众共用财产）与私有物（私有财产）的区别显而易见，私有财产是私人可以排他性占有、支配和使用的财产，而公众共用财产是公众中每一个人都可以非排他性使用的财产。公众共用物（公众共用自然资源、公众共用财产）与公有财产的区别也很明确，我国《物权法》中的公有财产（包括国家所有财产和集体所有财产）是指由国务院或集体经济组织代表“全体人民”或“农民集体”行使所有权的财产，而公众共用物（公众共用自然资源、公众共用财产）是指由公众中的每个人直接、自由、免费和非排他性享用的物、自然资源或财产。目前我国法律政策中的“公共利益”或公共利益载体不一定是公众共用物或公众共用财产，如军队的坦克大炮等军用品和政府办公大楼等属于公共利益或公共利益载体，但不属于公众共用物；而公众共用物（公众共用自然资源、公众共用财产）一定属于公共利益或公共利益载体。坚持自然资源的公有性的关键是坚持公众共用自然资源，维护公众共用自然资源就是维护自然资源的公有性。
“绿水青山就是金山银山”实际上就是指，自然资源、环境和生态系统就是财富、财产、资产、资本和自然产品、生态产品。我认为：(1)要树立自然资源也是财富或财产和自然资源价值、自然资源资产、自然资源资本的观点，将公众共用自然资源作为一种重要的财富、财产、资本和产品。（2）自然资源从整体上看基本上属于公众共用物、公众共用资源、公众共用财产或财富，不能笼统要求对一切自然资源都建立自然资源物权（本文所称自然资源物权都是指具有排他性的物权），只能具体地对某些“四至”明确的自然资源设立物权。（3）对自然资源整体（如整条长江、整个渤海）不宜设立单个自然资源物权，对自然资源的某个部分或局部性自然资源（如长江的某个局部江面或江岸）可以设立“四至”明确的单个物权；对自然资源利用的一个特点是无法对自然资源采取“整体性利用”，而必须把它分为一个个具体的“特定物”。（4）对具有排他性的自然资源（地域界限明确、可以“四至”的自然资源）可以设立自然资源物权，对不具有排他性的自然资源不宜设立自然资源物权。（5）对经营性自然资源（盈利性、交易性、稀缺性、效益性、规模性、可确权性）可以设立自然资源资产物权，对非经营性自然资源（公益性、公众共用性自然资源）不宜设立排他性的自然资产物权；或者说，对营利性、交易性使用自然资源资产可以设立物权，对公众基本需要（指维持其生存、发展和基本人权需要）享用的自然资源不宜设立自然资源物权。（6）对公众使用自然资源已经成为习惯性权利、历史性权利的，不宜设立自然资源物权。
我们应该对自然资源进行分类，针对不同种类和具有不同属性的自然资源建立不同的自然资源法律制度，建立自然资源的公有权（公共所有权）、私有权（私人所有权）和公众使用权及其相关法律制度。其中民法物权法的重点是规范私产和私权（包括私人所有自然资源资产和私人自然资源所有权，以及作为国家私产的公法人自然资源资产所有权）；行政法的重点是规范公产和公权（包括作为国家公产的国家所有自然资源资产、国家所有自然资源资产所有权和自然资源行政管理权）；环境资源法的重点是规范作为公众共用物的公众共用自然资源和公众共用物使用权（包括作为公众共用物的环境、自然资源和生态系统，以及公众对环境、自然资源和生态系统的非排他性享用权）。公众共用物（公众共用自然资源、公众共用财产）是环境资源法学的逻辑起点，环境资源生态法主要是规范公众共用物的一种法律。生态文明建设的一项重要任务，是在保持公有财产、私有财产和公众共用财产协调平衡和防治两类公众共用物悲剧的前提下，逐步扩大公众公用物的数量、提高公众共用物的质量，保障公众共用物的可持续供给，建设公物共享、大道通行、天下为公、人与自然和谐发展的美丽中国。
（课题组供稿）
