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自2008年5月1日 《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行以来，我国政府信息公开工作虽然取得了一定的进展，但依然存在诸多问题，突出表现为 “更新不及时”、“公开渠道单一”、“公开的信息群众不关注、群众关注的信息不公开”等三大共性问题。党的十八届四中全会将全面推进政务公开列为建设法治政府的重要内容，明确提出“坚持以公开为常态，不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”，对推进政府信息公开工作提出了新的更高要求。国务院办公厅发布的《2015年政府信息公开工作要点》也指出，推进行政权力清单、财政资金、公共服务、国有企业、环境保护等九大领域的信息公开工作，不断增强政府信息公开实效，使政府信息公开工作更好地服务于经济社会发展，促进法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府建设。要全面落实四中全会的部署，就要在既有基础上推进政府信息公开工作向纵深发展，需要着力实现以下四个根本性转变。
从政府主导向公民主导、从供给导向往需求导向转变
当前，虽然信息公开有满足公众需求的倾向，但仍未彻底摆脱以政府为中心的建设模式。不少政府网站仍是以政务和党务公开为核心工作，群众关注、民意聚焦的内容公开有限或查找获取不便，难以显著提升公众对于政务服务的获得感。其深层次原因是政府信息网站的建设首先考虑的是如何方便政府使用，如何建立透明的形象工程，而不是更多地从便利公众或企业了解政府信息、获得政府服务的角度来建设，政府信息公开的内容与民生诉求之间亟待建立更具实质性的对接。为此，应把政府主导的信息公开变成公民主导的信息公开、从供给导向的信息公开变成需求导向的信息公开，研究制定出立足我国基本国情、满足社会公众对于政府信息公开切实需求的法律、法规，建立真正意义上的“公开是基本原则、不公开是例外”的法律制度体系，将信息公开由政府的权利转变为政府的义务，赋予其法定性和强制性。
从目录管理模式向清单管理模式转变
从条例的规定来看，我国的政府信息公开有主动公开和依申请公开两种路径。但在现实中，前者提供的信息或者过于专业，让人看不懂，或者信息过于缺乏，让人看不够，导致信息的有效供给不足，难以满足社会对政府信息的需求；而后者近年来媒体报道越来越多，却在很大程度上犹如一道“玻璃门”，公众在参与信息公开的过程中面临申请难、答复难、救济难等困境。可见，政府信息公开要落实 “以公开为原则，不公开为例外”的理念，其重要前提是必须解决好 “不公开为例外”这一问题。目前的政府信息公开只要求公布公开指南和公开目录，内容较为笼统，对具体信息项目、公开形式、公开时限等要求尚待细化。为此，政府信息公开应组织各单位科学制定政府信息公开清单，明确公开特别是主动公开的相关职责，在限制自由裁量权的同时，完善责任追究机制，有效推行问责，切实形成对官员的内部约束与激励。同时，研究制定政府部门易操作、社会公众易识别的信息公开“负面清单”，在征地拆迁、教育医疗、“三公”开支等社会关注的重点领域，明确列举不得公开的事项。除此之外，所有的政务信息都必须及时详细公之于众，接受社会公众的监督，满足社会公众的知情权。
从信息公开向数据开放转变
政府数据开放是指在确保国家安全条件下，政府向公众免费开放财政、资源、人口等公共数据信息，以增强公众参与社会管理的意愿和能力，进而提升政府治理水平。2009年，美国政府门户网站data.gov上线，全球政府数据开放运动随之高涨，政府数据开放成为各国开发数据“石油”、推进政府治理变革的重要举措。以美国为主的发达国家在政府数据开放中，已经积累了丰富的经验，值得我国政府学习和借鉴。国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》部署的三大任务之一就是“加快政府数据开放共享，稳步推动公共数据资源开放，统筹规划大数据基础设施建设，支持宏观调控科学化，推动政府治理精准化，推进商事服务便捷化，促进安全保障高效化，加快民生服务普惠化”。政府信息公开着重于保障社会公众的“知情权”，强调的是政府向社会公众及时、准确地公开信息，其目的是实现透明政府，促进依法行政。政府数据开放共享则更关注于保障公众的“使用权”，强调政府和公共企事业单位主动向社会公众开放数据，强调实现公共信息资源的开发再利用。为此，我国政府要加快建立政府数据开放平台，明确各部门的职责，使得政府数据能够高效整合和开放共享；不断完善法律法规体系和标准体系建设，保障数据安全和个人隐私，并明确政府数据开放的标准、边界、原则、范围及使用权限等；推进政府体制机制改革，提升政府工作人员的数据意识，加强数据开放的管理和维护。
从信息孤岛向互联开放共享转变
目前，我国大部分政府的信息化平台建设是从部门发展起来的，主要的部门都有自己的专网，甚至同一个部委下不同司局还有不同的数据信息系统，建设以本部门业务需求为导向，对与其他部门实现数据资源共享和协同考虑不足，导致政务数据资源配置“纵强横弱”现象明显，使得需要进行系统集成或数据共享的信息系统之间相互孤立，导致数据信息无法共享交流，信息“部门私有”和重复建设、重复采集的问题较为突出，从而形成了信息“孤岛”。《促进大数据发展行动纲要》提出，要加强顶层设计和统筹协调，大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛，推进数据资源向社会开放，增强政府公信力。根据规划，2018年以前，我国将建成国家政府数据统一开放门户，推进政府和公共部门数据资源统一汇聚和集中向社会开放，实现面向社会的政府数据资源一站式开放服务。需要强调的是，互联互通不仅是指资源放到同一平台要达到 “可查”，还要求有关联的数据内容和数据结构必须有严密的逻辑联系以便实现能实时更新的 “可转”。为此，要加快推进数据采集、政府数据开放、指标口径等关键共性标准的制定和实施，建立标准规范体系，为数据信息的互联开放共享提供技术保障。
（本文系2015年度国家社科基金重大项目“我国诚信文化与社会信用体系建设研究”（15ZDA038）阶段性成果）
（作者单位：常州大学江苏省中国特色社会主义理论体系研究基地）
