张文君：改进基层财政支农政策

加快发展现代农业是农村实现全面小康的必由之路，而财政支持是现代农业发展的坚强保障。促进现代农业发展的过程，实质上就是加快改造传统农业的过程，而这些仅仅依靠农民的自有资本是难以推动的，必须有财政支持作为坚强后盾。近年来，在积极争取中央财政支持的同时，基层政府也积极筹措资金，切实加大支农投入。在支农力度增强的同时，政府也要根据基层需求变化，不断改进基层财政支农政策。

支农资金供给需科学

虽然《农业法》规定，“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”，但这一规定往往难以落实到位。即便如此，在财政支农建设性资金中，用于大中型带有社会福利性质的水利建设和社会生态环境保护性质的林业建设投入的比重很大，而直接用于农业基础设施建设的比重少。大型水利和生态环境的投资列入财政支农支出，在一定程度上放大了财政支农的比例。因此，必须建立基层政府支农资金供给的硬性约束机制。科学设计财政支农资金的考核指标。通过立法，改现行速度指标、增量指标为比重指标，始终保持财政农业投入在财政总支出中的稳定增长份额。规范政府农业投入口径，并纳入国民经济和社会发展统计体系序列，真实准确反映政府财政对农业的投入水平。基于此得出的精细化指标，对各级地方政府的财政支农资金保障进行考核。

财政支农领域需拓宽

财政支农政策改革以来，支农理念发生了重大变化，确立了“公共财政覆盖农村”的指导思想。财政支农领域不断拓宽，由过去的以农产品生产经营为主，转变为农产品生产经营与农业基础设施建设、农业科技进步、生态建设、农产品市场体系建设、农业救灾抗灾、农民生活条件改善等并重。然而，随着农业和农村经济的发展，当前财政支农存在的“缺位”问题依然突出：一方面，现有政策支持的各领域和各环节，资金量仍然不足，需要进一步加大；另一方面，当前农业农村经济发展所急需的农民职业教育、农业社会化服务体系、农产品质量安全、土地合理流转、农产品物流、农业信息等方面缺乏有效的支持。

因此，为了提高财政支农政策补贴的激励与带动效应，在支农政策边际效应不断弱化的背景下，需要在县级层面归并整合涉农资金，集中财力物力，提高农业综合生产能力。通过直接统筹和衔接统筹的方法，积极筹措资金，围绕新农村建设、农田水利建设和劳动力培训等项目平台，整合资金，集中使用到最需要的项目上，使支农资金发挥应有效益。

补贴支付方式需调整

财政支农政策调整以来，财政对农民实行直接补贴政策，且补贴种类不断增加，补贴标准不断提高，补贴范围不断加大。将财政支出直接转化为广大农民的收入，逐渐开始形成了以市场为导向、符合WTO规则的财政支农新政策，是财政支农方式的一个重大转变和创新。然而，随着形势的变化，直接补贴政策在保障粮食安全的目标下又被赋予了加快良种推广和增加农民收入两个目标，补贴政策的目标多元化促使享受补贴的种类不断增加，从而导致出现补贴资金分散、政策效果不突出的现象。基层政府在实际执行中有的操作不到位，补贴依据和补贴对象发生错位，不能充分体现种粮者得补贴、不种粮者不得补贴的政策设计。因此，为了提高补贴的精准性、指向性，我们尝试在有条件的地方探索按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴进行试点，采取以奖代补的方式，对部分服务范围广、操作水平高、信用评价好的农机大户或者合作社，直接奖励大型农机具或重点作业环节农业机械。通过对补贴支付方式的调整，既保证了现有财政支农目标的实现，又促进种粮大户、家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等新型经营主体的成长。

（本文系国家社科基金项目 “财政货币政策的动态反馈协调机制研究”（14BJY152）阶段性成果）

（作者单位：江西省委党校经济研究所）