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重金属环境污染损害赔偿规范构造研究
一、我国重金属环境污染的特点
（一）地域性
我国重金属污染事件近年开始显现，在许多省份都发生了严重的重金属污染损害事件。2011年2月18日，国务院批复了《环境保护“十二?五”规划》，要求到2015年重点区域的铅、汞、铬、镉和类金属砷等重金属排放量比2007年削减15%，非重点区域排放量不超过2007年水平。重点区域包括：内蒙古、江苏、浙江、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、云南、陕西、甘肃、青海14个重点省和个别重点防护区。
重金属污染，涉及的污染企业包括矿山开采、金属冶炼、化工、印染、皮革、农药、饲料等，尤其违法开采、超标排放问题突出。从地区看，东部比西部严重、南方比北方严重，珠三角地区尤为严重。湖南等有色重金属大省为重金属污染严重地区。湘江是中国重金属污染最严重的河流 。
与地域性相关，有些损害加害人情况复杂。一是建国后改革开放前国家开办的化工厂、冶炼厂产生的大量堆放的废渣，未作无害化处理，形成土地污染和周围的癌症村。如天津市北辰区铬污染：天津同生化工厂建于1958年，至1998年停产，因生产铬盐产生的铬渣47万吨。30年来周围村庄因癌死亡达200人，曾造成羊大批死亡，水稻铬超标。现村民多人患肺癌、乳腺癌等疾病，为天津高发病率地区。2011年国家发改委批准由政府出资对同生化工厂矿渣作无害化处理方案，但对村民患病救治尚无具体对策。二是改革开放后开办的矿山、冶金等企业违法污染造成的重金属污染，是主要的、普遍的情况。
（二）人身损害的严重性
重金属人身损害，主要是汽车尾气造成的大气污染损害和矿山开采、化工生产造成的损害。
汽车尾气含有铅化合物及其他多种有害物质。汽车用的贵金属催化转化器虽能净化汽车尾气，但使用铂、铑、钯制成的汽车催化器使用中释放，仍可造成重金属污染。铅化合物可随空气进入血液，并迅速蓄积到人的骨骼、牙齿中，干扰血红素的合成，侵袭红细胞，引发贫血；损害神经系统，严重者损害脑细胞，引起脑损伤。血铅浓度达0.6～0.8ppm时，影响儿童生长和智力发育，甚至痴呆。日流量高的高速公路两侧百米之内，居住者患癌症的人数较多，交警和司机的平均寿命比一般人短 。《南方都市报》曾报道，紫金山附近碧田村，因矿山开采污染，10年中有40人患癌症，其中35人已死亡。武平县一座银多金属矿，三家公司开采，附近悦洋村5年内60多人患癌症。 据《第一财经时报》报道，2011年8月20日，云南省曲靖市陆良县兴隆村200名村民聚集陆良化工实业有限公司门口，要求厂方赔偿损失，并搬出这个地区。因工厂堆放铬渣5000吨而未经无害处理遇雨水混同重金属元素流向下游污染。工厂径向南盘江排放污水，致用江水浇田的村民水稻绝产。该村已有30人患癌症，其中2007年查出的12人中仅存活3人。村民上访千次，总共仅获百万补偿款 。
（三）财产损害的突发性及治理的复杂性
重金属污染的财产损害，主要是对土壤、河流、农作物及其他自然资源的损害。土壤、水体的损害是基本情况。有些些损害，往往经过一定时间的聚集，遇有偶然事件而发生。其赔偿费用，不仅涉及农作物、水产养殖物的损失，也包括治理土壤、水体的费用。
土壤、水体的治理方法必须遵循自然规律，采用科学有效的方法。这从一则案例可看出重金属财产损害的突发性与治理的复杂性。如《费福发等诉津南有色金属加工厂违法排污积淀的重金属遇翻车泄出的酸水释出污染菜地赔偿案》：被告天津市津南有色金属加工厂，自1985年建厂，以生产镍盐为主，并曾生产部分硫酸镍。生产废水排入污水池，部分直接排入南马集村用于灌溉的三号河内。1996年7月下旬，被告张宝石开车到设在南马集村的储酸罐加酸，在返回时，车翻入南马集村用于灌溉的三号河支渠内，所载盐酸流入该渠内，造成该渠内芦苇基本死亡。几天后，南马集村委会得知情况后找到张宝石，双方协商，由村委会设泵将该支渠污水清除排入三号河后排入污水河，费用由张宝石负担。原告费福发等5村民家的菜地用三号河污水灌溉。1996年9月15日，五原告发现所种菜苗烂根、烂叶，3天内均发黄枯死。经双港镇政府委托农业部环境监测总站调查，发现津南有色金属加工厂在三号河排污口处的底泥中镍、钴等重金属含量相当高，受污染的菜地也含有同类重金属，认定土壤中的重金属过高，是造成蔬菜死亡的根本原因。该站经化验分析，盐酸渗入（翻车造成）致使灌溉水体酸化，三号河底泥中的重金属遇酸大量释放，并随灌溉水浇入菜地，是出现突发性损害的主要原因。天津市津南区法院经调查天津市土肥研究所等单位，认定消除污染的办法是对菜地更换新土，即对地表以下20厘米深的耕作层进行更换。判决津南有色金属加工厂承担主要责任，张宝石承担次要责任
上述案例涉及土壤污染治理。而大面积土壤污染，难以采用换土的办法，用什么方法治理以及治理费用认定，都是研究的重要课题。还有水体污染的治理，造成生物多样化损害及其他自然资源的损害如何赔偿，也需要认真研究。
（四）因果关系的特殊性
重金属污染，有自然原因与人为原因。自然原因，是纯自然力。如某一地域地质原因导致重金属造成人身、财产损害。再如喀斯特地貌地质变动原因致使重金属释放造成人身财产损害。纯自然原因引起的损害，只能通过社会救济，而不涉及赔偿责任。自然原因与人为原因共同造成人身、财产损害，应扣除自然原因引起的部分，污染者只对人为原因引起的损害负赔偿责任。
重金属环境污染损害赔偿，往往应用计量——反应关系原理确认因果关系。因重金属是化学元素，而许多重金属在人体、土壤、水体中有一定含量，损害赔偿要确定的是重金属在某一个体或人群或土壤、水体中超出正常含量所致的损害，计量——反应关系采用的是统计学的方法，即在暴露于某种情形下是否会造成某种效应在某一人群中发生率的上升，如该发生率上升有显著差异，则可以判定最终效应应是暴露于某种情形所致，即判定有因果关系。如日本调查统计确认，在昼夜12小时汽车流量超4万辆的公路干线两侧百米内居住的人，患支气管炎、慢性支气管炎、肺气肿、肺癌的百分比率，是其他地区的2---3倍，因而提出相应救济法案（详见后文）。在我国还没有对此进行实质性研究，是我国面对的新课题。
由于重金属污染的严重性，只要存在造成某种损害的可能性，即应采取预防措施，潜在污染者即应承担预防损害发生的责任，并不以造成实际损害后果和因果关系为条件。如美国采矿公司案：自1955年至1980年，储备采矿公司每天向五大湖之一的苏必利尔湖倾倒67000吨采矿废物，形成尾矿三角洲，其尾矿含有一种镁铁闪石组成的铁石锦，是诱发肺癌和间皮瘤的有毒物质，这在医学上说明并不困难。但没有充分证据证明饮用苏必尔湖水的人患癌人数增多。吸入铁石锦患癌的潜伏期达30年，不能等到发生多人患癌并认定有因果关系才判定污染者承担责任。从1956年明尼苏达州卫生部门依据渔民反映渔网有灰色矿泥、捕鱼减少开始对污染调査起到后来引起诉讼，直至1980年结案，并无充分证据表明已造成严重人身损害。法院依据预防原则，责令被告选择陆地场地处理尾矿，判决三年后禁止向苏必密尔湖倾倒采矿废物。此案说明，为预防重金属污染损害，承担预防损害责任并不以实际因果关系为条件，而是以可能的因果关系为条件。
二、现行的环境污染损害赔偿法律存在的问题
我国民法通则、环境保护法、侵权责任法对环境侵权有总体性的规定。大气污染防治法、水污染防治法、固体废弃物污染防治法、海洋环境保护法等专门性法律，对不同种类的环境污染责任作了原则规定。但近年发生的噪声污染损害赔偿、光污染损害赔偿、景观权纠纷案件、室内装修污染案件、特别是重金属环境污染损害纠纷，由于欠缺具体的鉴定评估技术性规范，损害难以认定，以往限于加害人向被害人赔偿的单一规范往往难以发挥作用。关于环境污染的损害范围，国家环保总局2010年12月发布环境保护十二·五规划附《环境污染损害数额计算推荐方法》初步规定包括：人身损害、财产损害、生态环境资源损害、应急处置费用、调查评估费用、污染修复费用、事故期间损害和其他应当纳入评估范围的损害。该方法规定的近期可操作的环境污染损害评估范围包括：人身损害、财产损害、应急处置费用、调查评估费用和污染修复费用，但不包括自然资源、事故影响损害和不能评估的污染修复费用。以重金属损害为例，重金属造成的人身损害，因有些重金属损害，尤其是慢性重金属中毒，有潜伏期，有的受害后经多年才发生损害后果，并且难以治愈。重金属造成人身伤害，应定为几种等级需要制定新的鉴定评估规范。所谓自然损害，是指没有具体受害法人和自然人的国家自然资源损害，如水体污染所致生物多样性及水体污染损害、国家所有的山林、自然保护区损害，现行法律欠缺相关规范予以调整。重金属造成土壤污染、面积小可换土，可以实际计算损害。而对于大面积的土壤污染，难以采用换土方式，必须研究其治理的方式并评估其损害。特别是从已经发生的重金属污染事件看，多为经营者非法排放所致，且以小型企业为主，一但发生纠纷，加害人无力承担赔偿费用，实际是由政府实施救助。某些地方环境保护部门及县市政府，多在事件发生初期顾及税收来源单纯保护企业而忽视受害人利益，对损害的扩大负有责任。国家必须设立必要的基金予以赔偿，必须建立综合的损害救济机制应对日益显现的严重损害。现行赔偿法律规定的责任主体单一，救济制度效力低，排污收费只强调收而忽视污染治理，收费低使企业违法成本低，未能有效遏制、制裁环境污染行为。
重金属污染对环境危害严重，而法律救济存在严重不足，主要是对人身损害，对中毒者仅有缓解药物治疗，而对许多潜在中毒人群未能及时诊疗救助。对儿童铅超标或中毒，仅限政府排铅救助。对水体重金属污染，有的判处罚金，属刑事责任。如云南阳宗海水体砷污染事件：澄江县锦业有限公司非法排放含砷污水致阳宗海水体砷浓度严重超标。法院除追究责任人刑事责任外，对企业判处罚金1600万元； 有的没有追究企业经济责任而径由国家投资治理，未能贯彻污染者负担原则。如吉林石化公司储油罐爆炸污染松花江事件，主要污染物为重金属汞，由国家出巨资治理。以上充分表明，我国目前对重金属环境污染损害，其救济机制不明，法律机制尚待完善。
重金属环境损害在广义上包括财产和人身损害两个方面。重金属对人身和财产的危害在医学、环境科学已有较多的研究成果，对重金属污染人体、土壤、水体、农作物以及其它自然环境的危害有一定认识。在医疗诊断方面，卫生部于2010年11月4日印发了《重金属污染诊疗指南（试行）》。我国《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》以及《中华人民共和国侵权责任法》等对环境污染损害赔偿已有相关规定。国内有关环境法、侵权责任的著作对环境污染也有较多研究成果。但我国立法欠缺对重金属环境污染损害的专门规定，学术研究欠缺这方面的成果。鉴于环境污染损害赔偿的特殊性，全国人大代表、环境法学者吕忠梅曾向全国人大提交制定环境污染损害赔偿法的议案。但是，我国立法机关在2009年底才通过《侵权责任法》，2010年通过《涉外民事关系法律适用法》，2012年刚刚完成《民事诉讼法》的修改，增加规定了包括环境污染和消费者保护的公益诉讼。全国人大还没有来得及决定是否制定专门的环境污染损害赔偿法。最高人民法院在侵权责任法制定之后有就几种特殊侵权责任分别作出司法解释的意向，但首先考虑的是关于交通事故、医疗侵权的司法解释，也没有来得及制定环境侵权司法解释。至于重金属污染损害赔偿，在全国人大和最高法院公布的法律和司法解释中没有专门规定。重金属污染在全国各地普遍发生，其损害赔偿具有特殊性，急需完善其赔偿的法律规范体系。该规范体系包括：作为损害赔偿司法判决前提的重金属污染人身损害和财产损害鉴定、损害类型化的技术性法律规范文件；重金属污染损害赔偿的特殊性需作出实体法方面的责任主体、赔偿范围、数额计算方法的规定，鉴定评估的程序以及纯粹环境侵权、污染的防治规定。为解决赔偿的法律依据，国家环保局于2011年发布了《环境污染损害数额计算推荐方法》，但该文件是一个初步的、很不完善的部门法规。该《方法》规定人身损害评估方法参照适用国家现行有关规定和标准，没有解决重金属污染人身损害的评估标准问题。重金属污染人身损害不同于交通事故、工伤事故、医疗事故等产生的人身损害。我国涉及交通事故、工伤事故、医疗事故等的现行规定根据伤残程度分级，而重金属污染除暂时性丧失劳动能力及肢体伤残或功能障碍可适当比照外，更主要的是重金属污染的长半衰期，而持续在人体存留，会不断加重人身损害。受害人体内含有重金属的种类不同、量不同，损害也不同。这些损害不能用肉眼观测，只能通过科学的方法进行检测。并且，有毒含量与将来所致损害的关系须进一步总结经验，现在世界上没有现成的答案。因此，这是重金属污染损害要解决的新问题。
关于环境污染的损害范围，依照《环境污染损害数额计算推荐方法》的规定，环境污染损害包括：人身损害、财产损害、生态环境资源损害、应急处置费用、调查评估费用、污染修复费用、事故期间损害和其他应当纳入评估范围的损害。该方法规定的近期可操作的环境污染损害评估范围包括：人身损害、财产损害、应急处置费用、调查评估费用和污染修复费用等。也就是说，该方法所指财产损害是狭义的直接损失，即环境污染事故和事件直接造成的资产性财产损毁和减少的实际价值，但不包括自然资源。此分类还涉及近期不能操作评估的生态环境资源损害、污染修复费用、事故影响损害等，均属于国外发达国家侵权损害赔偿的新问题。在我国，纯粹环境损害（自然为损害对象）、纯经济损失（影响损害）以及污染修复费用等也都是没有完全解决的问题。这些都是需要研究的前沿性问题。
国家环保部发布的“十二?五”规划提出了“研究拟制定……环境污染损害赔偿等法律法规的任务。”该规划指出，我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，环境矛盾突显，压力继续增大，重金属污染显现，环境保护法制尚不完善，并提出遏制重金属污染事件高发的态势。规划提出推进立法进程，研究论证污染环境损害赔偿责任的主体、赔偿范围、责任承担方式等基本制度；提出制定技术规范，研究制定环境污染损害范围认定与损害鉴定评估、污染修复与生态修复、后评估与监测等方面的技术规范与标准。该规划准备用十年时间，建立一套完整的环境污染损害鉴定评估与环境风险评估技术体系；近期以严重危害公共环境安全的水污染事故和重金属污染事故为突破口，开展重点领域技术规范的研究制定工作，评估与执法分离，将评估纳入国家司法鉴定体系。
三、重金属污染损害赔偿的法理基础
重金属污染损害赔偿的法思想是马克思主义科学的自然法观。马克思认为，法是“无意思的自然规律，”“法律”是人们对法认识的结果，是法的成文化，法决定法律。恩格斯针对单纯利用自然资源指出：“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。每一次胜利，在第一步都确实取得了我们预期的结果，但是在第二步和第三步却都有了完全不同的、出乎预料的影响，常常把第一个结果又取消了。” 又指出：“我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界，存在于自然界的；我们对自然界的整个统治，是在于我们比其他一切动物强，能够认识和正确运用自然规律。” 马克思主义在19世纪中后期，正确认识到人类社会必须正确认识和运用自然规律，不能单纯利用自然资源，而必须考虑长远。 工业发展中超出环境自净能力的污染排放、含有重金属生产废弃物堆放、违法排放废水废气，无不造成严重损害，受到自然规律的惩罚。我们人的身体是自然界的一部分，我们的身体只需要部分微量元素，我们只能承受微量的重金属，我们不需要的或者超出我们承受能力的重金属元素，必然对我们造成损害，甚致导致中毒，引发癌症，发生死亡。我们呼吸的空气、饮用的水和吃的食物，控制在满足我们需要的元素水平上，才有利我们的健康。因此，我们必须在适于我们生存的环境中存在，当工业发展破坏我们的生存环境，我们就必须建设一种适于我们生存的环境----生态文明。党的十八大报告指出的生态文明建设，是马克思主义在中国的发展，是中国特色社会主义的重要内涵。依据马克思主义的科学自然法观，我们必须自觉认识自然规律，自觉遵守自然规律，反对片面追求短期效益，不断完善环境保护法律，推进我国的生态文明建设。
重金属环境污染损害赔偿的法理基础又源自国家环境保护的职能。环境问题，是二战之后形成的全球化问题，是进入工业化社会国家面对的重大社会问题。在前资本主义社会和资本主义社会初期，即使存在环境侵权，受损害的仅仅是个别受害人，即“私害”。这种“私害”依据过错侵权的一般规定或资本主义初期逐渐形成的无过错责任立法或判例就可以解决。到了资本主义垄断时期，特别是“二战”之后，工业化快速发展，环境侵权逐渐发展为社会问题，受损害的往往不再是单个的个人，而是许许多多的人，空气污染、水和土壤的污染日渐严重，生态恶化，危胁到人类的健康、生物多样性的存在，损害呈现公众化，演变为“公害”。而对“公害”，国家制定大量环境保护的法律，设立了专门的环境保护部门。为应对环境损害的全球化，联合国成立了环境规划署，形成环境保护的国际法律规范。许多国家设立了环境警察，以应对各种环境违法犯罪。大约是在上世纪中期，综观各个工业发达国家，国家职能发生了重要变化，国家不再仅仅是专政机器和经济发展的组织者，而且增加了一项环境保护的职能。我国改革开放后，国家同样承担了环境保护的职责，环境保护功能日显明确。中国虽地大物博，但人均占有资源量不高，在经济快速发展的三十年中，虽不断加强环境保护，但未能从根本上遏制环境损害，预防、治理环境和有效保护受害人、制裁环境违法行为的任务压力增大。十八大报告提出生态文明建设的任务，首先是对国家的要求，即国家在经济建设时期，必须将生态文明建设与政治、经济、社会、文化建设放在同等重要位置，五位一体。
重金属污染损害赔偿的权利基础是公民的环境权。环境为公众所共有，狭义的环境权是指公民有良好生存环境的权利。广义的环境权指国家、法人、公民享有良好环境的权利。1972年联合国大会通过了《人类环境宣言》，规定每个人都享有促进健康的环境权，并将环境权规定为人类共同享有的福利。将环境权规定为基本人权。环境权具有公私法的双重属性。作为私法的环境权，公民享有清洁的水和空气、安全的生活用品和安稳生活的权利，享有获得足够的采光、通风及景观的居住权，对环境侵权行为人，有要求停止侵害和赔偿损失的权利。作为公法的环境权，有权要求国家将环境保护作为一项基本国策，要求国家行政部门对企业实行环境事前评价，有权要求对政府的环境不作为行为提起诉讼，有权参与国家环境管理。我国宪法第26条第一款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”生态文明建设，是党在以往法律规定基础上，提出的更高要求，即总体要达到“文明”的高度，让人们生活在山青、水洁、天蓝的生态环境中，保证资源的合理开发利用和社会的永续发展。
重金属污染损害赔偿的法律价值目标是实现社会的公平正义。公平正义是社会主义核心价值的重要内容。在以往经济发展中，有些地方单纯追求经济指标，放松环境污染管理，甚至袒护违法排放，漠视受害人生命健康。已发生的多起重金属污染突发事件，多为监管不力，不愿正视损害，甚至违法截访、违法拘捕受害人。由于法律制度相对日见严重的环境侵权相对滞后，有些受害人的损害没有及时获得赔偿，健康损害没有及时得到救治，致使环境违法成本低，没有完全实现污染者负担原则，反而让受害人承受本不该承受的损失。十八大报告提出“健全生态保护责任制度和环境损害赔偿制度”，体现了社会主义公平正义的核心价值观。立法工作必须从实现社会主义公平正义的高度，完成责任追究和损害赔偿的制度建设任务。
四、重金属环境污染损害赔偿的国外经验与最新动态
（一）日本“新大气污染被害者救济制度的提案”
日本学者对四大公案案件的研究涉及重金属污染损害赔偿，代表性成果如吉村良一的《环境法的现代性课题》重点研究了重金属污染中的水俣病诉讼和汽车尾气环境污染。根据该书介绍，鉴于汽油中存在铅等重金属成份，日本2009年学者环境会议通过的《新大气污染被害者救济的提案》，提议在汽车集中、聚积的地域和1998年之后超过半年NO2或者SPM超过环境标准的市町村或特别区连续居住一年（未满三岁的半年）以上的居住者或勤务者患支气管炎、慢性支气管炎、肺气肿等连续性病症的，应由自己承担部分的医疗费用由国家、自治体、高速道路公司、汽车厂、燃料厂共同负担。另外，在昼夜12小时汽车交通量超过4万台的干线道路沿路100米以内区域连续居住一年（未满三岁的半年）以上的居住者或勤务者，患前述病症的，依据公害健康损害补偿法的标准进行补偿，费用由国家、自治体、高速道路公司、汽车厂、燃料厂共同负担。 该学者议案对我国相关赔偿制度的建立有重要参考价值。
(二)日本水俣病最终解决方案——国家赔偿责任的确立
日本熊本县水俣市水俣工场因在生产过程中产生的水银化合物通过废水排入水俣湾，附近居民因摄入污染水和食用中毒鱼类健康受到损害。从1956年发现至今已逾半个世纪尚未终止。1973年，熊本地方法院判决，依据严格损害认定标准认可企业与患者的补偿协定。该判决依据的标准是日本1952年的相关规定，仅限于“后天性水俣病”的判断，以感觉障碍、运动障碍、视觉障碍、听力障碍中具有二种以上为条件，因而大量的患者未能获得救济。未获得救济者于1979年又提起第二次诉讼，将国家和地方政府作为被告，认为国家和熊本县政府在管理上未尽到作为义务，致使损害扩大，但最终未能胜诉。1995年，在“水俣病被害者、律师联合会”的推动下，提出对救济对象一次性支付医疗费、疗养费的“政府解决案”。但原告继续提起诉讼，在熊本、鹿儿岛、东京、新瀉、近畿等地均有同类诉讼，成为日本的严重社会问题。2009年，自民党、公民党提出《水俣病被害者救济及水俣病问题解决特别措施法案》，在野的民主党也独自提出类同法案。2009年7月，国会通过水俣病特措法（全称同前）。依照该法，患水俣病有一定感觉障碍的人可以获得210万日元的一次性救济金和疗养费，由国家支付。在相关事业公司实行分立的基础上，由相关分立公司对患病职员给予补偿。到目前为止，受害患者人数仍然不确定，仅“不知火海沿岸居民健康调查”涉及的1000名居民中就有90%的人被确诊带有水俣病症状。学者吉村良一对国家赔偿给予了充分肯定，认为国家管理不当具有违法性。? 从学理研究的角度来看，重金属环境污染损害赔偿确属新问题，日本的相关判例、立法和学说可资借鉴。
（三）美欧自然资源损害赔偿——纯自然损害与公权力机关代表国家的诉讼
自然损害一般有具体的受害人，并以自然人、法人的财产或人身损害为限。欧美国家在上世纪末、本世纪初就已关注无直接受害人的纯自然损害的恢复和替代补偿问题，由公权力机关起诉，并且被称为狭义的环境损害。狭义的自然污染损害涉及水体（江、河、湖、海）和动、植物污染等情况。其中，由于重金属对动植物的损害尤为严重，保护动植物多样性也是当前面对的新课题。有时，对自然人、法人的环境污染损害与纯自然损害因同一原因引起，也需要相关法律进行规范。有学者甚至认为，狭义环境损害赔偿是对以往环境法学的重大挑战。
纯粹环境损害肇始于美国，美国在上世纪70年代就开始对港口油污事件征收民事课征金用于清污。依据1970年《水质改善法》的规定，对船舶及海上油田钻井平台造成的污染征收的数额为10000美元。1972年修改为对排出的油或其他有害物以及不符合卫生标准的污水，每日征收25000美元。民事课征金由水域管理地部门向法院起诉加害人，收取后上交联邦财政部，然后再依会计计算返回有关部门作为调查、执行和清污费用。1980年，美国制定了《广泛环境影响、赔偿与责任法》，又称《超级基金法》，授权联邦政府、州政府及地方政府采取环境保护措施的权力和责任，并设立专项基金用于支付清污费用。对包括纯粹环境污染的损害，该法规定排污者承担无过失赔偿责任。美国赋予政府权力的理论基础是“公共信托理论”，即对无具体所有人的“公地”，全体国民委托政府进行管理并在受到污染时追诉污染者的责任。?
欧共体于2004年4月21日发布指令，要求欧盟各国修改本国法律，防止和赔偿对纯粹环境造成的损害，并创设行政警察制度予以执行。以法国为例，2005年3月1日通过的《环境宪章》作为宪法的附加规范规定了保护环境的诸项原则。其第4条规定了污染者负担原则，对怠于采取预防措施造成的纯粹环境破坏应承担赔偿责任。2008年8月1日通过《行政警察法》，规定由行政警察监督环境法的实施，对纯环境损害有权请求法院课以赔偿，并上交国库用作环境恢复费用。?
五、我国重金属环境污染损害赔偿的规范构造
（一）确立重金属环境污染损害赔偿综合救济机制
现行的环境污染损害赔偿，仅限污染者责任。这过于单一。因诉讼往往需时较长，判决强制执行更需以一定时间为条件，并且执行难。从比较法观察，对环境污染损害，采用多种损害赔偿救济机制，效率高，较有利于对损害者保护。这在涉重金属环境污染事件中表现尤为明显。综合损害赔偿机制包括：
1、污染者赔偿。凡污染者能够承担责任的，均应追究其责任。对此，现行法律，特别是侵权责任法已有原则规定，没有必要再制定专门的环境污染损害赔偿法，建议最高人民法院作出环境污染损害赔偿司法解释，其中应重点对重金属污染责任作出规定。我国新农村合作医疗保险范围连年扩容，2012年部分地区试点包括肺癌、食道癌、胃癌、结肠癌、直肠癌等12类大病实行医保，加上2010年和2011年的医保范围，涉及20类大病病种。2013年，20类大病医保病种在全国推行。这对解决重金属污染人身损害赔偿提供有力保障，报销可达90%。? 但污染者有责任支付受害人负担的保费和医疗费用，应赔偿精神损害和未纳入医保范围而由污染者造成的损害，应支付死亡赔偿金。这些均应由最高人民法院作出司法解释。
2、重金属污染国家赔偿。如前所述，由于历史原因，一些国有企业在计划经济体制下为国家财政作出贡献而后停产转产，因其堆放生产废渣所致损害，国家应负治污和赔偿责任。针对高速公路、城市道路的汽车尾气污染大气所致居民人身损害，应考虑借鉴国外的国家赔偿方式。国家赔偿的费用应来自汽车排污费，对一定区域的人群患相关疾病者给于必要的医疗费救济，即在医保之外应由个人承担的费用由国家通过政府予以支付。我国现行法律没有规定对汽车征收排污费或排污税，但依据污染者负担原则，征收相关费用是合理的。依据我国侵权责任法第六十五条规定，＂因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。＂此规定包括合法排污承担责任。汽车为合法排污，因汽车数量众多，难以逐个追究责任，只能采用征费后国家赔偿方式。
应设立涉及重金属污染的损害赔偿国家基金。此点可借鉴美国的超级基金法。美国《环境综合性反应、赔偿和责任法》，简称《超级基金法》。该法规定设立危险物超级基金。从1986年起5年内使用不超过85亿美元，1991年10月1日至1994年9月30日期间不超过51亿美元，用完为止的基金。这是根据国家财政和治理污染需要分时段设立的基金。基金可用于执法行政费用、执行国家应急预案费用及与此相关的赔偿金、技术援助费用及铅污染土地之偿付。其中铅污染土地之偿付是为旨在清理和排除污染而进行试点项目的费用，或为1—3个都市区域内铅污染排除项目支付费用，支付总额不得超过1千5百万美元。我国现行排污费收取实行收支两条线，国家有能力从税收中支出一部分，连同向污染者收费，用于大面积土地污染清理及难以确定具体污染者的突发污染事件赔偿费用的支付。
3、设立地方政府涉及重金属生态环境保护基金 。我国正在起草生态补偿法规。目前，我国某些省份的地方立法规定，征收环境补偿费，并在此基础上设立生态环境保护基金。如陕西省1997年1月1日实施的《陕西榆林、铜川地区征收环境补偿费管理办法》规定，从事资源开发、利用矿产品生产、向省外输送能源的单位，应缴纳环境补偿费。缴纳环境补偿费，不免除缴纳超标排污费和所应承担的其他法律责任。征收的环境补偿费，百分之九十设立市生态环境保护基金，用于环境恢复和整治。其余部分用于环保部门业务经费及奖励基金。此方式应在总结经验基础上在全国推行。
（二） 确定纯粹环境损害赔偿
纯粹环境损害是指没有具体受害的自然人和法人，而以自然环境本身为对象的损害。至今，我国法律规定的环境损害仅限于针对具体的自然人或法人的损害，而没有关于纯粹环境损害法律救济的规范。也即是说，我国现今的环境损害赔偿制度的调整对象仅限于加害人污染环境造成他人损害的关系，这个“他人”仅指自然人和法人等民事主体，并不包括国家。在我国，除法人享有的自然资源以外，其他一切自然资源均归国家所有。这些纯粹归国家所有的自然资源一旦受到损害，依据“污染者负担”的原理，污染者应承担相应的损害赔偿费用。我国现行法律虽然规定有罚款等行政责任，但罚款远未遵循“污染者负担”的原理，罚款的使用也未实现救济损害的目标。在我国现实当中，曾有公民对纯粹环境损害提起诉讼，法院以法律无规定为理由不予受理。如2005年11月13日，中国石油天然气集团吉林石化公司双苯厂发生大爆炸。12月7日，北京大学法学院三位教授和三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起国内以自然体（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）和自然人（北大法学院师生六人）为共同原告的环境公益诉讼，以治理松花江流域污染和恢复生态平衡。黑龙江省高院立案庭以“本案与你们无关，目前本案不属于人民法院的受案范围，一切听从国务院决定”等为由拒绝立案，不接受原告代表递交的民事起诉状及相关证据。
关于纯粹环境损害，我国法律仅规定了适用罚款。但是，罚款在上缴国库后虽然有一部分可能用于国家对环境的治理，但并未体现“污染者负担”原则。换言之，罚款的用途不是恢复或替代恢复环境损害，而是行政上酌量经济惩罚和国库收入来源，并未充分体现专款专用以保护环境的目的。这在实际上没有以市场的手段，而是以计划或行政的手段来调整环境损害关系，在客观上造成企业违法成本低、以损害环境为代价发展经济的结果。
（三）完善重金属污染公益诉讼
我国2008年修改《水污染防治法》，其中第十条规定：“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”这一规定较之以往有明显进步，即规定了共同诉讼代表人制度和环保部门、有关社团向法院起诉。有人认为后者属于公益诉讼，但这实际上是以保护私益为目的，即保护水污染受害当事人利益，并非是公益诉讼。
我国司法实践中实际存在着公益诉讼的情况。具体表现为环保部门、人民检察院、环境保护组织提起公益诉讼。例如：广州番禺区东涌官坦村一皮革染整厂长期偷排工业污水，导致该地一河流出现红色污染水带。经村民设诉，环保部门查证后，移送检察机关处理，检察机关向法院提起公益诉讼。广州海事法院判决该皮革染整厂停止污染行为，赔偿环境污染损失费6万余元，该款由原告番禺检察院受偿后上交国库。? 另外，环境保护组织提起公益诉讼的情况在我国也曾发生过。例如：2010年底贵阳市乌当区定扒造纸厂将生产废水排入南明河，造成严重污染。中华环境保护联合会和贵阳公众环境教育中心向贵阳市清镇市人民法院提起环境公益诉讼，并获胜诉。?
环境公益诉讼的出现为法律的修改和完善提供了经验。但是，公益诉讼所获赔偿在上交国库后难以保证全部用于环境治理，并且，法院的判决赔偿是否在全面调查评估基础上作出也不无疑问。由此看出，完善纯粹环境损害赔偿法律规定势在必行。新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》增加一条，作为第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公众利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”此公益诉讼是否包括纯粹环境污染损害情况，在解释上应予肯定。但是，哪些机关和组织可以提起纯粹环境污染诉讼以及如何赔偿、如何消除污染等问题尚待相关法律作出进一步的规定。
（四）改革排污费征收使用
依据我国《排污费征收使用管理条例》（国务院常务会议2002年1月30日通过，2003年7月1日起施行）的规定，排污费征收、使用实行“收支两条线”，征收一律上缴财政，环境保护执法所需列入本部门预算，由本级财政保障（第四条）。并且，排污费应当全部专项用于环境污染防治（第五条）。该法强调污染治理的产业化（第十一条），并且规定对噪声超标征收排污费和对排放废水、废气征收排污费（第十二条）。该法附件《排污费征收标准与计算方法》表一第一类水污染当量值规定对重金属污染物汞、镉、铬、六价铬、砷、铅、镍、苯并（a）芘、铍、银等征收排污费。该规定仍然存在一定的问题，比如：对向江河排入的重金属污染物国家是否实行完全的治理？对排放的废气、噪声如何治理？如果这些污染无法治理或不能全部治理，那么，“收支两条线”中所征收的费用剩余部分该如何使用？如果将这部分费用用于其他方面的治理，则又违背了“污染者负担”的原则。将不能治理部分的排污费挪用到了其他能治理的部分，就相应地减轻了后一部分污染者的负担。这一法律上的不合理之处显而易见。因此，有必要将针对废气、排入江河的废水和噪声收取的排污费设立相应的赔偿基金，用于对相关损害的赔偿。
收支两条线与美国同，但使用与美国不同。美国是直接使用于污染者造成损害的治理，中国是集中使用于重点污染防治，区域性污染防治，污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用，以及国务院规定的其他防治项目。依照我国《排污费征收使用管理条例》第十条的规定，缴纳排污费不免除赔偿污染损害的责任，加重了排污者的负担，不合理。应采用国家收取排污费，特别是超标费，对造成的损害，免除污染者责任，由国家赔偿或治理。
排污费的名称，应改为治污费或民事赔偿金。。排污费，突出行政责任性质，因此，《排污费征收使用管理条例》规定，征收排污费不免除赔偿责任。我国环境保护法正在修正中，修正案草案将排污费改为＂征缴费用＂，环保部认为不准确，建议改为＂缴纳排污费＂或＂缴纳环境税费＂。此种收费，不是行政收费，也不是税，而是行政机关收取的民事性质的费用，国外叫＂民事课征金＂，我国应以使用目的叫＂治污费＂或依性质叫＂民事赔偿金＂。
征收费用的标准，应相应提高，大体与损害相当。这样的救济，效率高。这限于一般损害，如果造成严重损害，则实行排污者赔偿、治理的对策。因此，治污费的征收，限于小额损害。超标是被禁止的，超标除收治污费外应明令禁止，不能以交付费用为条件继续超标排放。
（五）编制《重金属环境污染人身损害分级标准》及《重全属环境污染财产损害鉴定评估办法》
重金属环境污染人身伤残及致残程度分级鉴定标准是赔偿的前提，是重要技术规范。国家环保局关于开展环境污染损害鉴定评估工作的意见，其附件《环境污染损害数额计算推荐方法（第Ⅰ版）》，其第4·1项仅规定“人身损害评估方法参照适用国家现行有关规定和标准”。国家现行有关标准，主要是《职工工伤与职业病致残程度鉴定》及其《鉴定分级》和《医疗事故鉴定分级》，关于重金属有《铅中毒的诊断标准及处理原则》等规定，以及涉及医疗相关科目的伤残分级标准。因重金属污染近年形成公害，国家尚无作为赔偿依据的伤残等级鉴定标准，重金属污染人身损害有其特殊性，参照有关规定只是权宜之计，应单独制定重金属环境污染伤残分级鉴定标准。这需要医学评估鉴定研究通过大量的调查论证完成。因重金属种类多，只能选取几种分别规定分级鉴定标准，其他重金属污染致人身损害可比照认定伤残等级。几种主要危害人身健康的重金属，包括铅、镉、汞、铬、砷、锰、镍、锌、铜、铁等。
环保部在前述文件财产损害的评估方法规定参照《环境污染损害数额计算推荐方法的编制说明》。但重金属环境污染财产损害涉及水体、土壤、农作物等，有其特殊性，推荐的方法尚需在实践中进一步检验完善，特别是应进一步制定重金属环境污染财产损害的评估方法等技术性规范。此需经大量水体、土壤、农作物等的监测、修复方法的实验方可完成。
（课题组供稿）
