中国城镇化进程如何“破茧”

中国扩大内需的关键在城镇化，中国经济发展的引擎在城镇化。城镇化承载了中国社会各界的厚望，成为人们最关注的热点之一。

城镇化的重点是“人的城镇化”

城镇化的根基是产业发展，没有产业支撑的城镇化是空洞的，农民即使进城也会重新返乡;城镇化的表征是城镇扩张与更新，富含城镇基础设施建设及房地产开发的机遇;城镇化的本质是农民变市民，可带动城镇服务业等产业发展;城镇化的结果是大多数农民变市民后，分散、落后的小农经济为现代规模化农业经济所代替，同样商机无限。

尽管城镇化对推动经济发展的前景看似一片光明，但是目前政府在城镇化方面可作为的空间其实并不大。原因是，改革开放以来，中国城镇化与经济发展亦步亦趋，该做的、易做的城镇化工作，政府一直在做;剩下的要么时机尚不成熟，要么太难，令政府有心无力。

在中国现行体制下，产业发展和城镇建设一直是地方政府矢志追求的事，为了提升GDP，展示政绩，以利升迁，一些地方官员竭力招商引资、卖地造城、做大产业，直接导致了耕地破坏、环境污染、资产泡沫、债台高筑等恶果。在此方面，眼下亟需的不是大声倡导和大手笔推动，而是科学规划、严格规范。受制于农地细碎化、民工“候鸟”式生活等因素，在农业规模化、现代化方面，地方政府多有心无力。唯有人的城市化——农民变市民方面，地方政府尚需大力倡导、推动。可见，本轮城镇化建设的重点应在人的城市化。对此，李克强总理在第十二届人大一次会议闭幕会答记者问时曾有明确的论述。①

很多人认为，人的城市化的瓶颈在于户口，不解决民工户口问题，中国城镇化就是半城市化，甚至是虚假的城镇化。笔者认为，户口虽使民工无法成为法律意义上的市民，但也难以阻挡农民成为事实上的市民，众多民工像市民一样常年工作、生活在城市里，第二代民工更是几乎都不会干农活。不管接受与否，他们都已经是事实上的市民，如同中国旧式男女结婚，虽不领结婚证，但也不能否认其婚姻事实的存在。

户口问题的本质不在户口本身，而在户口背后的福利，若能切实做好流动人口属地化公共服务工作，让已进城的民工安心留下，未进城的农民有进城定居的冲动及机会，即使户籍的坚冰难以打破，也无碍人的城镇化进程。如果有一天城镇基本公共服务真的不再有农民与市民之分、本地与外地人之别，那么户口必定会彻底“贬值”。

城镇化的着力点在住房、教育等公共服务领域

中国城镇化的着力点在不断完善民工属地化公共服务，促进城镇基本公共服务均等化。在所有民工属地化公共服务中，以居住和随迁子女教育服务最为关键。生活在北京、上海的人都知道，有本地户口的好处集中体现在“能购买或租赁比商品房低廉得多的保障房”和“子女上学更好、升学更易”两方面。至于社会地位更高、心理上更有归属感等优越性，则多是二者派生出来的;就业和社保，主要取决于市场和劳动法的执行程度。可见，解决我国所谓的城市化瓶颈——人的城镇化问题，着力点应在民工住房及子女教育属地化服务。

在居住方面，眼下严峻的事实是，高房价使民工越来越难通过市场手段来解决城市住房问题，高房价也越来越成为农民变市民的最大障碍，政府有必要为民工提供起码的住房保障。政府向民工提供住房保障的模式通常有二：

第一，提供相对低廉的产权房。政府应将住房需求分为基本需求和享受需求两个层次，实行不同政策：对前者实行计划经济为主、市场经济为辅的政策;对后者实行市场经济为主、计划经济为辅的政策。

应成立专门负责保障房建设及管理的机构，把从农民手中低价购得的土地直接交给该机构，由其用招投标的方式把地交给建筑商建房，房屋建成后由该机构以少许赢利的价格销售。规定所有房屋都必须是小户型或微小户型，民工及其他中低收入者只要符合规定条件均可购买。越是人口众多、资源紧张的发达城市，保障房单套面积越小，售价越高，购房门槛越高，以免该类城市人口过多聚集。保障房购买者一旦购买商品房，就须将所购保障房退卖给政府。用最大的决心做好相关组织及法治建设工作，确保有限的公共房屋资源不被浪费。对于享受层次的住房需求，政府只通过税收、土地供应等手段，对市场进行适当调节。

该模式的优点是：其一，能为民工及其他中低收入者提供较广泛的基本住房保障，使其不会因为房价暴涨而焦虑，如执行到位，可大幅减轻政府调控房价的压力。其二，房屋出售后，可及时回笼建设资金，便于滚动开发。其三，只售不租，管理相对简易。其四，私人拥有产权或有限产权，可使民工安居乐业，促进其彻底市民化，既为城市提供较稳定的人力资源，也有利于剪断农民与农地的直接联系，促进农业规模化、现代化。

该模式的缺点是：其一，必须全国上下一盘棋，有统一的规划与行动，否则会导致“洼地效应”，使率先落实、较好落实该政策的地方不堪重负。其二，不同城市的保障房售价及购买者的条件难以科学设定。其三，不是所有民工都愿意或都有能力在本地购买保障房，政府也很难做到不设任何门槛，让所有民工都可在本地购买保障房，因而即使该模式执行到位，仍需公租房体系作补充。其四，既有保障房建设、出售、管理制度存在一些弊端甚至腐败，全国各地均无健全、完备的保障房建设、销售及管理制度规范，如何保障有限的保障房资源不被浪费，是一个十分严峻的问题。

第二，提供相对廉价的公租房。成立专门负责公租房建设及管理的机构，把从农民手中低价购得的土地直接交给该机构，由其用招投标的方式把地交给建筑商建房，房屋建成后由该机构以少许赢利的价格面向民工及其他中低收入者出租。根据需求，认真选定公租房建设地点，科学设计户型。用最大的决心做好相关组织及法治建设工作，确保有限的公租房资源不被浪费。

该做法的优点是：其一，只租不售，租赁者无买房压力，适宜对象较广。其二，租房、退房可视需要灵活办理，能为民工提供较便捷的居住服务。其三，政策执行到位，可缓解政府调控房价的压力，促进民工市民化，但缓解、促进的程度略逊于第一种模式。

该做法的缺点是：其一，房屋承租、转租、退租、维护等环节管理任务琐碎、繁重，需要十分健全、到位的管理制度相配套;否则，公租房必然会成为乱象纷呈的鸡肋，政府会逐渐失去建设兴趣。其二，建设资金筹措难、回笼慢，政府财政压力大。其三，对建设地点、社会背景依赖较大。若地点太偏，则可能无人租住;若地点太好，则可能寻租者云集;若城中村、城边村违法建设多，廉价出租屋众，则即使政府建好了公租房，也未必有人租住，除非该公租房位置比城中村、城边村更好，租金比违法建筑更低廉。

政府给民工提供产权房和公租房，虽然最能给民工以安全感，最能促进民工市民化，值得持续推动，但是无论提供产权房还是公租房，都需要政府投入巨大的资金，并建立十分健全、到位的管理制度，否则就免不了保障房建设、分配上的缺位、造假、寻租与不公现象。

“凡事想要做成的话，总是要在理想和现实之间做出可能的选择”。②在政府尚不具备广泛建设保障房的财力、尚未做好保障房制度建设的背景下，政府还应采取现实一些的办法，借助市场和社会力量，多渠道为民工解决居住问题。比如，政府以土地优惠、税收减免或土地参股等方式，鼓励开发商建设出租公寓，由企业包租或民工自由租住;鼓励工业、科技园区为企业配套建设民工公寓;鼓励村集体依托周边劳动力密集型工厂，通过适当增加宅基地容积率，减少宅基地面积，将剩余的宅基地由村集体承建民工公寓;鼓励企业自建员工宿舍，或租用附近房子，将其整修为员工公寓。再比如，创新城中村改造方式，将本地村民生存发展与民工居住问题统筹兼顾，把村民安置房一分为二：一部分为“自住类”安置房;另一部分为“出租类”安置房，由村民自由出租，为了避免该类出租房成为民工普遍租不起的另类商品房，应规定其户型必须是微型小套间或单间。还比如，对于较长时间内不会拆迁的村庄，在科学规划、严格执行的基础上，政府与村民、村集体约定房屋容积率、层高、面积、质量标准、存续时间、未来拆迁赔付等，允许村民、村集体建设容积率较高、套内面积较小的出租公寓。

总之，应尽一切努力、多渠道为民工提供较充足的租赁房，通过供求关系调节，避免因为房租过高导致民工难以在城市安居。

应该承认的是，居住难虽会影响民工在城市安居，但并不一定妨碍其成为乡城“候鸟”。很多人能够忍受蜗居于城中村小黑屋之苦的重要心理支撑是，小黑屋并不是他真正的家，而他真正的家远在故乡，那里有宽敞的房屋和庭院——尽管这宽敞的庭院和房屋，飘泊的他一年大多只能住上几天、十几天，实际意义并不大，但总能给他一种心理上的极大安慰和温暖。

影响民工进城的因素除了住房，还有随迁子女教育问题。目前，我国处于义务教育阶段的农村学生有1.25亿人，其中有1260万在城市上学。而仅仅是这10%的孩子随父母进城，就已经让城市的学校难以接纳，③导致不少民工随迁子女仍在私人开办的非正规民工子弟学校读书。截至2011年8月，仅北京一地就有约10万流动人口子女在以赢利为目的、办学条件简陋、教学质量低劣的打工子弟学校接受并非义务的义务教育，④由此可见问题之严峻。众多民工夫妻皆因孩子难以在自己打工的城市上学或上好学而被迫分居两地——丈夫在外地打工，妻子返乡陪孩子读书，这直接减缓了民工市民化进程。

为了改变这一现实，2012年底教育部开始在各省推行异地高考政策，但是该政策存在的问题依然很多。首先，京、沪、穗异地高考政策尚未实质性开放。其次，比异地高考更重要的是异地中考，没有异地中考的实质性开放，就不会有异地高考的实质性开放，外来民工众多的江苏、浙江、福建等省虽宣布开放异地高考，但其异地中考尚待开放。再次，异地高考、中考建立在异地教育之上，异地教育若没有充分落实，民工随迁子女就不能在异地受教育，或不愿在异地接受非正规的教育。由于很难就地接受教育，更难就地接受合格的教育，加上全国省际之间高考试卷及教材多不统一，所以有责任心的家长一般不敢让孩子就地接受非正规的教育，而宁愿忍受夫妻两地的煎熬，将孩子送回老家就读。可见，不做或做不好民工随迁子女属地化教育工作，实为阻碍民工市民化的重要因素之一。

我国基础教育经费由区县一级统筹，以民工为主体的流动人口随迁子女教育实行“两为主”政策——以流入地政府为主，以公办学校为主。民工随迁子女属地化义务教育经费由流入地区县一级政府筹集，由此而致流入地与户籍地政府间财政矛盾凸显，同一流入地不同区县间相互推诿、逃避财政责任现象丛生。妥善解决民工随迁子女属地化义务教育问题，既要完善中央财政转移支付体系，也要建立同一流入地不同区县政府间的财政统筹支付体系，以杜绝同一流入地不同区县间驱赶民工随迁子女、以邻为壑现象发生，更需各地政府和人民从心理上真正接受随迁子女。

同时，教育部还应着手逐步统一全国高考试卷及中小学教材，让民工子女既可在家乡也可随父母在任何一地或多地自由读书后，回乡高考。全国高考试题及中小学教材统一后，流入地政府从此也就失去了随意设卡、不让民工子女在本地接受教育的借口，巨大的教育需求势必会倒逼流入地政府将民工随迁子女教育“两为主”政策落到实处。何况，我国目前也并非没有解决该问题的实力。

当然，统一全国高考试卷及教材仅是第一步，若要真正实现教育公平，彻底化解教育因素对民工市民化的阻碍，还需在统一高考试卷、教材的基础上统一我国省际之间的高考录取率。只有这样，才能真正做到有教无类，才能使户口逐步“贬值”，进而彻底实现人的城市化。

(本文系国家社科基金项目“大都市城乡结合部流动人口居住管理服务问题研究”阶段性成果，项目编号：12BGL118)

注释

1 2 “国务院总理李克强答中外记者提问(实录)”， http://www.china.com.cn/news/2013lianghui/2013-03/17/content_28269358.htm，2013年3月17日。

3 顾仲阳、欧阳洁、付文：“城镇化不是‘造城运动’”，《人民日报》，2013年3月10日。

4 王思海：“北京关停24所打工子弟学校”，http://society.people.com.cn/GB/15433984.html，2011年8月17日。

【作者简介】

谢宝富，北京航空航天大学公共管理学院教授。

研究方向：中国城市化进程中的社会管理与公共服务(以流动人口为重点)、当代中国政府与行政、政治学理论。

主要著作：《当代中国政府体制论略》、《中国城乡结合部政府管理体制创新初探》(论文)等。