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摘要 要使科学发展观的贯彻落实做到“扎根”、“高效”、“长效”，不仅是一个体制机制创新问题，更是一个制度保证问题。因此，应创新与科学发展观的要求相一致的体制机制和制度。这包括三个方面：第一，努力建立一个充分体现人民当家作主的体制机制;第二，努力建立更加完善的科学化执政程序;第三，努力建立一个符合中国特色社会主义根本要求、有助协调经济社会发展的体制机制。
关键词 科学发展观 制度保证 人民性 科学性 协调性
胡锦涛同志在2011年“七一”讲话中指出：“90年来党的发展历程告诉我们，建设好、管理好一个有几千万党员的大党，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。必须始终把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中，坚持突出重点、整体推进，继承传统、大胆创新，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。”总书记对制度建设如此关注，与当代中国共产党人领导的现代社会制度转型与实践探索所彰显的历史直觉分不开。当今，社会的、政治的、政党的制度已经变得日益庞杂丰富，对集体行为、每个社会成员的影响越来越大。制度已成为现代政治体系和经济体系活动中的主要角色，在当代生活中已占据了主导地位。制度之所以有着如此的重要性，除了能够决定、驱动或修正个人行为，将复杂的个人或团体整合在体现国家意志的行为规范中，并使社会成员发现其中的情境秩序、道德秩序、社会秩序和政治秩序外，还具有定义并维护全社会的价值、内涵、利益、身份和信仰等标准操作程序和结构的功能。当然，制度往往需要通过宪法、法律和其他稳定的规则或者常受文化价值观驱动的道德共同体来实现连贯性。
先进的社会制度通过对国家职能的内化，影响着社会发展的历史进程，证明着社会集体行为本质上的连贯性，拥有着社会标准化的行为模式，并通过一整套程序，尤其是通过一系列规制，使社会保持良性、健康、可持续发展。贯彻落实科学发展观之所以需要制度保证，首先是因为，唯有制度才能将科学发展观的各项要求扎根在我们各个工作系统中，扎根在各项工作的评估尺度中，扎根在党的领导干部政策规则的把握中，扎根在全体党员的行为操守中。其次还在于，唯有与科学发展观相匹配的制度保证，中国特色社会主义实践推进才有高效的连贯性，经济发展方式的转变才有快速实现的可能性，以人为本、全面协调的可持续发展才有稳定和长效的持久性。
我们认为，创新与科学发展观的要求相一致的体制机制和制度，既要有中国特色社会主义的深刻内涵，又要有全面体现科学发展观基本内涵和精神实质的制度机理，更要有彰显人民性、科学性和协调性的制度优势及本质。
人民性：努力建立一个充分体现人民当家作主的体制机制
要贯彻落实科学发展观，从制度上确立人民主权制度是必不可少的。人民主权理论的核心理念，是人民的意志应该最大化地得到体现。谁是“人民”?如何发现“人民的意志”?意志满足的程度和时间的长度如何确定?它既是一种聚合式的政治过程，也是一种整合式的政治过程。聚合与整合对于评价现实中的国家制度至关重要。聚合传统一般把“人民”定义为具有公民资格的个体的集合;整合传统把“人民”定义为向后扩展至历史和向前延伸至未来的群体。在聚合过程中，每一个理性公民则在多数规则治理的规则体系之下追求自身利益，“人民意志”通过政治选举和理性公民间的博弈而实现。在整合过程中，理性公民和政府领导人深思熟虑，在共同社会价值下探求普遍性发展问题。聚合理论通常假定秩序建立在理性和交换的基础之上，而整合理论通常假定秩序建立在历史、责任和理性的基础之上。①
马克思指出：“在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定”，“在这里，国家制度不仅自在地，不仅就其本质说来，而且就其存在、就其现实性说来，也在不断地被引回到自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物。”②这里有两层意思：其一，对于民主制来说，国家制度的本质属性应当是人民性，它是多数人对自身管理权利形式的约定。在古希腊的民主共和制的国家框架中，其多数人的权利认定已事先将奴隶等劳苦大众排斥在外，因此，这种民主共和制的国家，还不是一个完整意义上体现人民性的制度属性的国家。西方近代至今，不论国家制度形式是共和制、君主制，还是君主立宪制，尽管拥有着市民社会与国家保持必要张力的政治哲学文本，拥有着现实国家制度合理性、合法性的民主程序和细则法律条文，但私有制的根本属性，决定了国家制度属性内涵的“人民性”必然为“资本性”所窃取。欧美在制度运行方面虽然有所差异，但本质上体现的是被资本所规制的国家。当代社会主义中国，人民群众是国家的主人，人民当家作主是国家的最高宗旨，其国家制度的本质属性真正达到了马克思意义上的“人民性”。人民群众是建设中国特色社会主义的主力军，是先进生产力的主体力量，是改革开放和创造当代中国历史最根本的动力因，社会主义国家制度的“人民性”集中地体现在国家的最高权力属于人民，运行国家的权力的执政党——中国共产党以“为人民服务”为宗旨，情为民所系，利为民所谋，权为民所用;其二，民主制的国家，其现实基础是人民，这里的“现实性”意指物质资料生产者的感性的生产活动，同时也包括生活实践主体追求自由自觉的活动，更包括广大人民群众的现实交往关系、政治关系、财产关系等社会关系之间的互动，它们构成了社会主义国家制度的现实性。在西方，国家制度的现实性有着尖锐的内在矛盾。一方面，国家自身不断趋向追求民主化制度内涵的普遍性、公正性和法理性;另一方面，国家所依存的现实市民社会，在资本逻辑的规制下，不断趋向由少数人利益群体的特殊需要和财富垄断所派生的对国家制度所拥有的政治诉求，从而用个别性、特殊性和私有化消解了国家的普遍性、公正性和法理性。在中国，国家制度的现实性尽管也存在着某些运作形式的矛盾，如广大人民群众日益增长的物质与精神方面的需求，不断地与现有的国家体制机制在一定程度上、一定范围里发生矛盾，体制机制在广大人民群众生动的生产实践、生活实践和改革实践中所表现的相对滞后性，恰恰构成了社会主义国家制度不断调整、变革，朝着进步意义发展的动力。那么，如何建立一个充分体现人民当家作主的体制机制?
首先，建立一个“意见支配世界”的政府与人民信息有效沟通的社会舆论接收及反馈体系，尤其是要重视互联网舆情反映的特点、性质和相应的对策，尽快建立各级政府网上微博信访机制，避免盲目地集访、重访、滥访、越级上访等不必要的事件发生。
其次，建立各级政府重大行政开支的人民代表监督问责制，尽快完善财政经费预算决算听证会、公共品价格调整听证会、城市重大事件问责听证会制度，实行民生财政，落实财政民主，还财权于民，使公众充分享受到纳税人的权利，真正掌握财政预算的审批权，能通过自己选出来的代表对财政进行监督，能看到公共财政中每一分钱的具体流向。这种监督体制的任务不仅在于事后监督、结果监督，更重要的在于事前监督、过程监督。
再次，尽快建立高质量的，由大学、科研机构高级专家学者参与的各级地方政府融智季度座谈会制度，主要对城市经济社会发展发表相关意见或建议，最大化地调动知识分子参政议政的积极性，让名副其实的专家尽职尽责地献计献策，让真心实意的政府诚心诚意地纳言改制，让知识分子从发挥诠释论证功能转向发挥诊断建构功能。
最后，尽快建立一套人大代表和政协委员培训体系，提高政府和人民群众健康沟通、稳定互动、文明对话的素养和技能，最大限度地提升人大代表和政协委员的参政议政能力，最大程度地减少二者之间边界模糊、职责不分的现象。
科学性：努力建立更加完善的科学化执政程序
党的执政程序除了注重民主化、法制化建设外，还需要注重科学化建设。党的各级组织和政府部门，能否真正按照科学发展观的要求走上科学发展的轨道，首要因素在于决策体制和机制能否科学化。为此，科学地构建党的执政程序，对当前各级党委和政府来说有着极为重要的理论与实践意义。
执政程序的科学性，意指在执政程序的设定过程及评价的完整体系中，处处遵循按客观规律办事的原则，每个环节都贯穿着客观性、民主性和合法性，力戒主观性、随意性和种种唯意志主义倾向，确保执政程序轴心目的的实现。具体包括如下三层含义：一是按照宪法法律和党的规章行使执政权，而不是依照政策和领导人的意志行使执政权;二是代表人民意志的执政党的主张应当真实准确地反映人民的利益和需求，必须经过人民代表机关——人大及其常委会的审议讨论，以及民主党派和社会团体的政治协商，然后，经由国家权力机关上升为国家意志，成为全体公民共同遵守的法规和决定;三是在行使执政程序的过程中，要按照辩证唯物主义的世界观和方法论，坚持从实际出发，从群众中来，到群众中去，按执政规律和行政规律办事，努力克服偏离科学发展观基本原则的主观性、随意性的工作作风、执政方式、行政路径等。
执政程序中的科学性决定着执政效益和性质。执政科学性不足是当前地方党组织执政程序中所存在的普遍问题，集中地表现在四个方面的主观性和随意性：一是“一把手”领导说了算。在组织程序中，往往表现为一个人意志的流转，尽管也听周围人的意见或看法，但“一把手”的个人意志早已成为程序流程的逻辑预设，运转的前提信息早已将结果信息锁定。二是所谓“全体意志”票决形式说了算。在组织程序中，把未加审视和成熟理性考量的议题，简单纳入程序进行表决，利用票数优势获得“全体意志”，从形式上直接过渡为“公共意志”，最终冠以群众的“真实意志”之美名，混淆了“真实意志”、“公共意志”与“全体意志”的本质区别。三是为打造“形象工程”而形成的所谓“领导与专家群体说了算”。决策的程序表面上看没有问题，问题出在重大建设项目的提出和考评过程。相关评审人员的确定，不是从专家库随机抽取的结果，而是按照领导主观偏好“慎重筛选”的结果。四是“私下程序”说了算。一些单位领导在执政程序的把握上信奉两种程序叠加的方法，第一程序是人脉沟通，将某一敏感或重要议题，事先进行私下人脉的沟通，按照是否达到预先设定的目的来决定是否进入第二程序即正式程序。以上列举的执政程序中的主观性和随意性的四种表现，严重地破坏了党的执政程序的科学性、民主性和合理性，严重地败坏了党的执政形象，大大地挫伤了人民群众当家作主的积极性，给贯彻落实科学发展观带来了诸多障碍，应当予以彻底纠正。
如何建立更加完善的科学化执政程序和行政程序?
首先，要认真寻找妨碍建立科学化执政程序的根源。科学化执政程序之所以在一些部门或单位领导那里不被重视，主要原因在于：领导者个人的私心杂念在起作用;缺乏以辩证唯物主义为指导的科学执政的方法论方面的修养;一些领导在组织上搞宗派主义、小团体主义;由于制度的不健全而造成领导干部易于走向权力腐败;一些关键岗位领导干部的亲朋好友，为了达到个人或团体的不正当目的，利用执政程序的漏洞，唆使领导违背程序原则，以非法和不公正的手段，谋取私人和小团体利益。
其次，确保执政程序科学性原则，还需要辩证地对待票决制的优劣。应当肯定，在今天中国特色的民主化决策制度推进中，票决制与传统的决策工具相比，有着特定的优势，如获得多数票的意见结果在有些情况下、某些问题的研究方面，直接或间接地能反映出多数群众的意志，但决不能把它作为唯一可取的方法。这种方法的弊端在于：在执政程序的意识领域，有些建议或意见是不能以票数多寡来判定其合理性与正确性的。且不说真理往往掌握在少数人手里，更要看到对事物真实情况的把握、深刻本质的把握、完备信息的把握、未来风险性的把握、与事情相关联的复杂性的把握等，都不是肤浅的、简单的、表象的、数量多寡的问题。
再次，各地方党委和政府，本着实事求是的原则，建立政府决策专家智囊动态跟踪评估信息库、数字处理信息库。要不断地更新信息库的数据和内容，并要有相应的机构对信息库的专家跟踪评估，了解他们当下研究的最新情况和信息，尤其是用客观的评估参数和指标体系，公正地给他们做出等级评价，以确保专家参与政府智囊的客观性、代表性和权威性。从理论上说，科学的决策需要专家的建议、意见。专家的话之所以重要，是因为他们习惯于从长远角度看问题，从整体利益看问题，从规律角度看问题，从人文关怀角度看问题。因此，执政程序离不开专家的意见和建议，但不能只是一个方面的专家意见，而应当倾听多方面的专家意见。一种合理化的意见、建议或决定，应当产生在多种不同专家意见相互辩论、相互澄清甚至相互批判的氛围中。当然，政府对不同方面的专家意见应当有着科学权衡的审思过程。权衡有三个角度：对人民负责，对科学负责，对未来负责。
最后，快速建立一套法制化的执政程序，确保执政程序科学性的监督机制。一是群众监督党员，党员监督领导干部，下级监督上级。要设立既便捷又安全的群众举报工作窗口，对严重违反科学化执政程序的行为予以党纪处分乃至国法追究。二是加大媒体对科学化执政程序的监督力度，尤其是为勇于采访并积极揭露相关事件的新闻工作者提供激励措施和安全保障，尽快建立适合中国国情的“新闻监督法”，对实施打击、报复的相关人员给予严肃处理。三是建立一套领导干部违规问责制。对干扰科学执政程序的干部，要给予必要的问责和处罚。
协调性：努力建立一个符合中国特色社会主义根本要求、有助协调经济社会发展的体制机制
在协调经济社会发展过程中，如何做到以人为本、统筹兼顾，全面、协调、可持续发展?我们以为，当下所存在的重要问题，是新体制的创新与旧体制的习俗在协调功能方面存在相互摩擦、相互对立，表现为：按照中国特色社会主义实践推进的要求，我国当下市场经济体制机制在如何协调国民经济科学发展的问题上，与传统的计划体制、习俗存在着不一致性，有时会出现变异情况。众所周知，传统计划经济时代所存留的制度管理的一些理念，包括有些制度的根须还存在着，表现在宏观经济形势的判断和政策的出台、调控的相关决策等方面。最大的冲撞是市场与政府之间的博弈关系，也就是如何最大化调动市场的积极因素，发挥市场配置资源的基础性作用。如何正确地发挥政府对市场必要的调控作用?问题的关键是原有的计划体制与现有的市场体制之间仍然存在着不一致性，集中地反映在两个方面：
一是计划体制协调的特点是同中求同，市场体制协调的特点是异中求同。计划体制的协调要求贯彻落实要不折不扣，指令的有效性时间相对较长，文件的把握较为刚性，有时甚至会出现上下一般粗、令行禁止，几乎没有执行意义上的弹性空间，而市场体制的协调，尽管也奉守着令行禁止、雷厉风行、不折不扣执行的原则，但市场的本质就在于波动、博弈，“看不见的手”往往制约着“看得见的手”，不确定性往往每时每刻改动着确定性，因而协调的原则只能是把握要点、灵活运用、结合实际、策变应变等。如何在变化中求相对稳定，在波动中求相对平衡，科学发展观要求在协调宏观经济社会发展的体制机制上更显出“月映万川”的功能，允许发展的各子系统在吃透上级文件精神的基础上因地制宜，做出相应的协调部署，上级协调部署的“月亮”，存有在异质多样化的部门“河流”之中。
二是计划体制的资源配置主要靠产品调拨，市场体制的资源配置主要靠货币交换。当下在协调国民经济发展方面，我们不应当完全拒斥计划体制的所有行政习俗或方法，但在决定市场命运和生存发展的关键环节上，要更多地听取市场声音，决策的依据需要减少行政意志的因素，而以市场第一手信息为前提，从实事求是的思想路线出发，遵守市场规律，按市场规律办事。政府与市场始终是博弈的关系，如何在尊重社会主义市场经济规律的基础上做到统筹兼顾、协调八方，在财富涌流的环境中凸显社会主义的制度优势，这里要处理好市场体制机制协调功能方面的三对矛盾：快速下达的调节指令与具体落实中的推进节奏之间的矛盾，需要有相应的体制机制对因时间变量所导致的执行变异情况和代价做出对策处理;已下达的调节指令与市场突发重大事件引起的相反形势变化之间的矛盾，需要及时做出必要的指令调整和措施应对，那种“宏观调控指令至少管一年”的计划经济体制的传统见识，应当摒除;政府出台新的调节指令需要建立在真实了解市场信号的基础上，而市场往往所呈现的是种种假相、乱象和幻象，这种主观上的求真性与客观上的表象性之间的矛盾，严重影响了宏观调控指令的科学性和权威性，需要在体制机制上确保数字化信息处理系统的规范化、制度化和智能化。
如何建立一个符合中国特色社会主义根本要求、有助协调经济社会发展的体制机制?
首先，高度重视构建虚拟政府信息技术与制度创新。进入21世纪以来，电子政务已成为发达国家调控经济社会发展的崭新领域，它是一个高度复杂的技术调控系统，涉及理念、体制机制、过程和技术等多个层次，同时，该系统又是一个迅速变化的领域，不论是政府宏观协调的理念、体制机制、过程和技术，还是相关电子信息技术的硬件和软件，都处在变化过程中，电子政务无疑是宏观调控较为理想的工具平台。近来，国际上以市场为导向的电子政务正在成为新潮，我国应高度重视。政府的决策者们较少考虑在因特网背后对政府的基本组成部分进行整合或重组的重要性。正如美国专家芳汀教授指出，“因特网的威力和普遍存在以及技术变化的速度，已经颠覆了人类设计和探索其他途径的能力……技术本身必然催生新的制度，尽管新制度未曾经人类设计，也非人类所期待”;“在大多数讨论信息技术及其影响的文献中，连结技术和制度的因果机制是简单、直接的：信息技术→可以预见的制度变化……包括日渐消失的等级界限、不断增长的跨功能团队、更加合作的文化，以及更加容易跨越的组织边界”。一句话，“因特网决定一切”，单单因特网就能引发政府的转轨，好像政治和制度会自行停止存在或丧失力量。③为此，国务院相关部门应快速建立虚拟国务院电子政务系统，即以互联网为载体的经济社会发展协调平台，对多变的市场信号给予数字化处理，将实体经济与虚拟经济的宏观调控聚合在互联网信息整合的快速反应的制度框架中。
其次，快速建立全国经济GDP、绿色GDP、人文发展指数三者协调一致发展的指数监测及调控系统。聘请多方面综合的一流专家快速研发测定两种指标运行指数的合理测评模型体系，尽快拿出可行性方案，将科学发展观落实在真实发展指数调控的体制框架中。改革现行的国民经济核算体系，对环境资源进行核算，从现行GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的保护服务费用，其计算结果可称之为“绿色GDP”。绿色GDP这个指标，实质上代表了国民经济增长的净正效应。人文发展指数(HDI)是衡量一个国家或地区人文发展的三个方面平均成就的综合性指标，它包括：健康长寿的生命指标、受教育程度指标和人均实际GDP指标。在此基础上用加权平均法分别计算出这三个方面的指数，然后将这三方面的指数进行简单平均，即为人文发展指数。它是衡量人类发展的综合尺度。联合国开发计划署在《2001年人文发展报告》中宣布，2001年世界平均指数(HDI)为0.716，中国首次超过世界平均水平，为0.718，排在世界第87位。把绿色GDP与人文发展指数与经济GDP综合到一起，建立一个模型，作为一种制度设计，是与中国政府行政管理模式的运作相一致的。该制度设计可以提供一整套系统描述与考量国家经济社会协调发展的当下指标运行情况，和考量各级政府在协调可持续发展方面实际作为的量化方法。该制度设计是一种过程性、工作性、结果性的指标体系，它既不同于一般的评价性指标体系，也不同于工作性考核的指标体系，它是上述指标体系的有机统一，在评价与考核地方政府在把握科学发展观的综合协调指标体系方面，是一种可行性的指标体系模型。
再次，注重社会公平方面的体制机制创新。改革开放本质上是一个新旧体制转换的艰难过程，其间会带来经济社会发展深层次的矛盾激化，利益的不平衡、分配原则上的不公正问题逐步凸显，尤其是收入差距、城乡差距、地区差距不断扩大和社会保障不平等等问题，它们既是社会发展过程中的问题，又与社会主义初级阶段的特殊国情相一致，更与市场经济体制推进过程中旧体制与新体制之间矛盾冲突和改制问题相关。它的存在是客观的、必然的，也是合理的。但是，如果类似于公平与效率的分配制度等关涉国计民生的重大制度得不到与时俱进的创新，就会使广大人民群众对改革失去热情和信心，社会分化将进一步加剧，社会鸿沟会进一步扩大乃至引起社会动荡。正是在此基础上，中央提出了在经济发展的基础上“要更加注重社会公平”的方针，它对于进一步深化改革开放，构建社会主义和谐社会，促进经济社会全面进步，有着极为重要的理论和实践意义。“更加注重社会公平”，首先是追求社会权利平等，利用资源机遇的平等。其次是提倡运行规则的公平，初次分配由市场来决定，政府调整力度是非常有限的，但政府的最大作用就是在再分配方面，对转移支付和社会保障制度给予必要的重视和考量。当前，在“更加注重社会公平”方面主要有四项值得推进的工作：第一，要尽快建立一个智能化的、合理的社会征信体系，一方面发挥信息覆盖功能，对纳税人的收入情况和纳税情况给予全面的、及时的、准确的数字化跟踪与处理;另一方面，要对相关信息不断作出科学研究，提出问题，诊断弊端，拿出建议，供国家有关部门参考。第二，按照科学发展观的基本要求，对当前我国税收体制进一步进行人性化的、符合中国特色的改革。在以增值税为核心的流转税制度承载的情况下，能否向以个人所得税和社会保障税为主体的税制转型，对此要合理地借鉴发达国家相关税制的经验和做法。第三，快速拿出切实可行的方法或政策，对某些高度垄断行业的过高收入进行分配制度的必要调节，健全二次分配的宏观调节体系，逐步提高低收入者收入水平，扩大中等收入群体。第四，按照中央最新的政策要求，把与国民经济发展水平相适应、城乡统筹、多层次、广覆盖的社会保障体系的构建，提到重要议事日程，切实贯彻落实好“人人都被纳入医疗保障体制中，人人都被纳入社会保障体制中”的科学发展观要求。
最后，加快对地方政府公共政策进行制度改革的进程。行政改革已成为地方政府公共政策议题的相关改革内容，因而它也是制度改革的重要组成部分。传统体制机制弊端的显现集中暴露为地方政府集权化、部门化和僵化，更为重要的是，它们对公民需求、服务、效益、节约、效率等反应不够灵敏，以至带给人们一定程度的失望，当前我国公共政策的制定被认为有着某种程度上的僵化和不合理，它们不能根据变动不居的经济社会形势变化理性迅速地进行调整，对处理多数社会压力问题表现出一定的被动性。为此，我们需要以全国一盘棋的思路来加强公共政策制度的创新，增强对社会发展领域的关注，让国家体制机制所拥有的协调功能更多地对整个社会而不是社会局部负起高度的责任。应从以下三方面着手：一是更加重视处于制度边缘的非政府性公共部门机构，尤其是加大对非政府公共部门机构数量增长趋势的关注和管理，部分行政功能可以委托给半自主性的政府机构或社会化机构;二是大胆将部分公共政策的制定和公共计划的管理以委托形式转交给社团机构或市场，同时也要在政府机构和组织化利益集团之间，规制出既灵活又不失国家利益和意志的管理技术和智慧;三是按照科学发展观和国家“十二五”规划的要求，快速推出公共部门综合改革计划，尽快建立社会应用研究委员会。
（课题组供稿）
