“加快公共文化立法，提高文化建设法制化水平研究”开题简报

2012年6月13日,国家社会科学基金“加快公共文化立法，提高文化建设法制化水平研究”（批准号12&ZD032）开题论证会，在北京市湖北大厦召开。

参加开题论证会的专家有：文化部全国文化信息资源管理中心主任李宏、文化部政策法规司副司长孙若风、北京大学社会科学部副部长耿琴、中国政法大学政治与公共管理学院院长常保国、首都图书馆馆长倪晓建、浙江大学公共管理学院教授胡税根、清华大学图书馆研究馆员肖燕、北京市人民政府文化顾问冯守仁、国家公共文化服务体系建设专家委员会委员张彦博、杭州图书馆馆长褚树青、文化部政策法规司法制处处长王建华、文化部公共文化司图书馆处处长尹寿松、江苏省文化馆副馆长戴珩、清华大学公共管理学院副教授杨永恒、浙江大学副教授李超平、《中国文化报》编委兼中国文化传媒集团国家公共文化发展中心主任陈彬斌、北京大学副教授张广钦、华东师范大学副教授金武刚；子课题负责人有文化部公共文化司副司长张永新、上海社会科学院研究员巫志南、华东师范大学教授范并思、文化部公共文化司文化馆处处长白雪华；以及课题组主要成员共30余人。

项目首席专家李国新教授向与会专家介绍了项目研究计划。他首先阐述了课题组对本项目研究目标、研究思路和基本研究内容的认识与理解。他说，本项目研究的基本目标是为加快我国公共文化立法、提高文化建设法制化水平提供思想、理论、途径、方案等方面的支撑。在整体研究思路和基本研究内容上体现三个特点：（1）以全面系统地梳理总结国内外已有理论、观点、制度、方案、事例的产生、演变与现状为基础；（2）以我国目前公共文化服务体系建设进程中的重大现实性问题和事关我国公共文化持续稳定发展的基本法律法规、政策制度为研究重点；（3）以保障公众基本文化权益、满足公众基本文化需求为公共文化法制建设的出发点和落脚点。基于以上三点基本认识，本项目研究的总体框架由基础研究、要素研究和立法支撑研究三部分组成。基础研究主要是对国内外已有或已经成形的公共文化法律法规、政策制度进行系统地收集、整理、分析、比较、总结和提炼；要素研究是对公共文化政策法规建设中的管理体制、设施体系、资源供给方式与体系、人才队伍与资金保障机制等制度要素进行分门别类的专题研究；立法支撑研究聚焦当前我国公共文化服务体系建设进程中的突出矛盾和问题、以及亟需的法律法规和政策制度开展支撑性、应用性研究，主要内容包括“公共文化服务保障”立法的可行性、必要性和法律内容体系的研究、《公共图书馆法》立法跟踪与配套规章研究、文化馆（站）管理规范与服务标准研究。李国新教授还介绍了项目子课题的设置情况，以及子课题的结构和内容。他说，课题组在参加评审答辩、接到立项通知后，按照国家社科基金重大项目“立足学术前沿，树立问题意识，体现有限目标，突出研究重点”的原则，参考项目评审专家组提出的改进意见，对子课题的设置做了适当归并集中：将原先设计的10个子课题按内容性质归并集中为6个，其中子课题1、2为基础研究，子课题3为要素研究，子课题4、5、6为立法支撑研究。李国新教授表示，本次开题论证会希望能够充分听取各位专家学者的意见和建议，开题会之后，课题组将根据各位专家的意见和建议进一步调整和完善研究计划。

首席专家李国新教授介绍完毕后，子课题负责人张永新、巫志南、范并思、白雪华等分别就各自的子课题研究计划，向与会专家做了补充说明介绍。

子课题2 “国内公共文化政策法规与制度设计成果研究”负责人、文化部公共文化司副司长张永新说，我国公共文化服务的政策法规建设比较薄弱，从目前情况来看还不能称之为体系。公共文化服务立法亟待加强，需要总结国内已有的成果和经验，并对国内立法工作做全面梳理。公共文化领域在立法方面做得比较好的是图书馆领域，目前全国有10个省市出台了图书馆条例或规章。除此以外，其他方面总得看比较薄弱，如文化馆（站），再如社会力量参与公共文化服务体系建设，非常缺乏相关法规和规定。本子课题首要工作是把目前国内已经立法的工作经验总结好。最近两年，文化部公共文化司开展了公共文化服务体系建设制度设计研究工作，目前已经取得了一些阶段性的成果，本子课题计划将这些研究成果和制度建设成果很好地总结和梳理出来，为整个课题的研究提供基本材料支撑。在研究过程中，我们要尽量调动地方、基层文化厅局和单位积极参与，为我们提供资料和意见等方面的支持。文化部公共文化司作为全国公共文化的行政主管部门，在这方面有优势。

子课题3 “公共文化法制建设制度要素研究”负责人、国家公共文化服务体系建设专家委员会委员、上海社会科学院研究员巫志南说，子课题3比较复杂，牵涉内容很广泛。要素研究涉及很多方面、很多级别，有的要素是单元结构，有的要素是构建结构，另外还牵涉到主体、资源、人才、资金、技术等问题，我们在这个子课题中不可能把所有问题都解决，而是主要解决四个方面的问题。首先是公共文化管理体制，要阐述清楚比较重要的主体责任，比如政府该做什么，公益性文化事业机构该做什么、怎么做，以及其法人治理结构等。第二个是设施体系，目前设施并没有体系化，要通过法律规范行为，加强体系化建设。这一块目前有大体的标准、指标，在此基础上进一步体系化并不是很困难。第三个是资源供给体系，这方面比较薄弱，供给体系是用好、用活、发挥实际效益的一个重要方面，是以后工作的重点，也是法制建设要关注的重点。最后一个是人才队伍和资金保障，目前针对人才队伍还有不同的看法，比如公共文化服务人才队伍要不要职业资格认定，职业资格认定会不会影响到公民权力、义务等问题，通过研究我们要解决这些最基本的认识问题，并作出相应的制度性规定。另外是资金问题，没有法律支撑，投资是很随意且因人而异的，因此一定要制度化建设。

子课题5 “《公共图书馆法》立法跟踪与配套规章研究”负责人、华东师范大学教授范并思说，子课题5的研究基础比较好，目前《公共图书馆法》的草案已经完成，在这之前进行了大量的前期研究，有很多的相关材料。国外公共图书馆立法至少已有160年的实践，在实践过程中也积累了大量的跟踪研究的实践，这些为我们国内的跟踪研究提供了很好的借鉴。《公共图书馆服务标准》也已经出台，也能够作为参考。另外还可以结合各地落实公共图书馆免费开放的实践，包括其中产生的问题进行研究。我有信心将这一子课题做好。这个子课题的难点在于如何将公共图书馆的立法纳入到公共文化服务的立法体系中去研究，在理论上来讲这是一个挑战，需要新的思路与方法。另外在我看来，重大课题是应该非常具有应用性和实践性的研究，应当为国家决策层提供一些政策思想和决策依据，因此需要前瞻性研究。如何把跟踪配套研究与前瞻性研究结合起来，从其中提炼出具体思想和理念，也需要花费一些功夫和时间。但是我相信我们的团队十分优秀，我们可以胜任这一任务要求。

子课题6 “文化馆（站）管理规范与服务标准研究”负责人、文化部公共文化司文化馆处处长白雪华博士说，文化馆（站）是最具有中国社会主义特色的公益性文化机构。目前全国县级以上文化馆、群艺馆共3200多个，乡镇和街道文化站共48000多个，村级活动室25万个，拥有20万专职人员和400万文化志愿者，覆盖和服务范围广。但目前我们并没有比较成熟的规章制度，现行的《文化馆管理办法》是1992年制定的，目前亟需修订。我国没有像国家图书馆、国家博物馆那样的国家文化馆，因此，文化馆（站）领域许多涉及全国的事情缺乏统领者。近两年，国家公共文化服务体系建设专家委员会在文化馆（站）发展规划研究、方针政策和标准规范制定方面发挥了积极作用。子课题6专题研究我国文化馆（站）的管理规范与服务标准，针对的是公共文化领域的薄弱环节，与文化部公共文化司近期的工作重点相吻合，目标就是将理论研究与事业发展很好地结合在一起，为《文化馆管理办法》的修订，以及文化馆、文化站、社区文化中心等机构的服务标准制定提供支撑。同时，本子课题还计划将完成课题过程中的调研、定量分析以及典型案例选编成册，用来指导基层文化馆（站）的工作。

与会专家在听取汇报介绍的基础上，纷纷发言，并不时与课题组成员交流讨论，表达了对课题的看法和建议。对本课题的研究目标、研究内容，研究队伍，与会专家给予积极评价。

（1）课题研究目标明确、思路清晰。文化部全国文化信息资源建设管理中心主任李宏在发言中首先肯定了北京大学和课题组的文化自觉意识，认为课题组通过研究得出办法、机制，再到立法的目标明确、思路清晰，同时极具现实意义，与国家公共文化服务顶层设计的迫切要求相适应。国家公共文化服务体系建设专家委员会委员张彦博认为，本题课题所研究的问题在当前背景下十分贴切，也非常适时、重要；课题从基础研究入手，扩展到要素研究，进而进入立法支撑研究，思路严谨、目的性强。文化部政策法规司副司长孙若风指出，公共文化服务体系依赖于良好的人文环境和健全的法律保障体系，目前我国虽然已经基本建成国家法律体系，但文化立法却严重滞后，仅有少数法律在起着微薄的作用，无力支撑大局。本课题思考较为深入，站在了时代的前沿，切中要害问题，合力攻关，这是我们行政部门最支持、最乐意见到的局面，也愿意给予更多支持和期待。浙江大学教授胡税根表示，本课题既具备理论性，又具备实践性；既有学术性，又有可操作性，内在逻辑清晰，很有价值。重大课题是为国家战略服务的，公共文化立法是文化大发展、大繁荣的基本保障，本课题对这一点的把握非常到位。

（2）研究重点突出、框架合理。国家公共文化服务体系建设专家委员会秘书长、清华大学公共管理学院副教授杨永恒博士认为，本课题框架设计合理，通过研究可以将公共文化中的突出问题剖析清楚；研究基础扎实，目前在公共文化服务研究领域，的确已经有了不少理论和实践，需要在此基础上予以梳理和总结；同时子课题设计合理，可以有效利用、结合现有的实践经验和研究成果。文化部公共文化司图书馆处处长尹寿松指出，本课题拥有系统化和专业化的设计，课题框架合理，目前开展研究恰逢其时。

（3）切入事业发展的重大现实性问题，理论与实践紧密结合的特色鲜明。北京大学副教授张广钦博士认为，重大项目的定位是应用性强，主要面向实践，这一点在本课题设计中被充分体现。国家公共文化服务体系建设专家委员会副秘书长、江苏省文化馆副馆长戴珩指出，公共文化服务体系概念的提出，对图书馆、文化馆、博物馆等公益性文化事业机构的推动作用很大。随着公共文化服务体系的日趋完善，迫切需要一系列法律对其进行规范和保障。本课题的立法支撑研究将政治、经济、文化等因素统筹起来考虑，从政府转变职能的角度和目的出发，视野开阔，密切结合实际，是具有应用价值导向的研究。

（4）研究队伍结构合理，实力强大，专业水平高。国家公共文化服务体系建设专家委员会秘书长、清华大学公共管理学院副教授杨永恒博士认为，本课题的一个突出特色是整个研究队伍结构非常合理。课题组汇聚了来自高校、政府、科研机构、文化事业单位的专家学者、政府官员、一线工作者以及硕博士研究生，是一支理论基础好、专业能力强、复合程度高、实践色彩浓的科研团队，为课题的理论创新和实践研究奠定了坚实的基础。文化部政策法规司副司长孙若风认为，本课题拥有专业化的研究队伍，课题组成员有一些是国家公共文化服务体系建设专家委员会的成员，这是一个先天优势，应当好好运用和发挥其作用。

与会专家对课题研究提出了不少中肯的意见和积极的建议。

国家公共文化服务体系建设专家委员会秘书长、清华大学公共管理学院副教授杨永恒博士提出了三点建议。首先，研究过程中要着重分析公共文化法律在我国法律体系中的地位，与其他法律的关系，以及如何指导实践等问题；其次，要注重借鉴和参考已经成熟的法律和典型案例，这些法律条文和案例可以是公共文化方面的法律，也可以是与此相关的法律法规，要通过参考为研究提供思路、方法和途径借鉴；最后，课题研究要注重和现有相关法律或法规条款之间的整合与衔接，如教育法中涉及文化的相关规定，既要划清边界，又要厘清关系。

中国政法大学政治与公共管理学院院长常保国教授建议，首先，课题应在内容设计上进一步增强理论性。重大课题的研究成果不仅仅是一个立法建议书，而是系统性、理论性的立法支撑成果。所以建议子课题1应以理论分析为主，将子课题4中的必要性问题合并到子课题1中，从公民视角、从公民文化权利的视角出发，阐述公共文化立法的根本目的是为了满足人民基本文化需求，保障公民基本文化权益。其次，文化立法研究这部分要与法律层级相契合，不要与政策混淆，要从法律视角出发，从目前立法的等级出发，从“宪法--行政法规--部门法规--地方法”的角度对公共文化主体、文化技术，以及相关的法律法规（如税法）进行深入研究，建议适当增加一至两位行政法领域的专家或执行者作为课题组成员，加强并体现立法思维。再次，研究问题要突出重点。对于免费和共享问题、财政保障和公共文化财政投入比例问题、私人企业或个人赞助公共文化机构问题、特殊群体问题、基层文化问题等，建议在研究过程中有所考虑。最后，在研究过程中要不断修正研究重点。调查研究是多元化、多路径的，因此研究过程中也会状况百出，要根据实际情况及时对研究重点、研究内容作出调整。

浙江大学教授胡税根提出建议，研究要掌握好几个维度：首先从政府的职能入手进行思考，公共文化服务究竟是政府的什么职能要梳理清楚；其次，研究公共文化服务是要满足公民文化需求，那就要研究并把握住公民的公共文化需求是什么，如何满足这些需求，其中的矛盾和突出问题在哪里；三是政府职能要保障公共文化需求和权利，要从时间维度、从国家经济社会发展的角度去考虑，要有发展观。从这三个维度研究未来公共文化应满足什么样的需求，哪些是基本公共文化服务，哪些是准公共文化服务，哪些要素是最重要的，并对保障机制做一梳理，这是非常有价值的。

国家公共文化服务体系建设专家委员会委员张彦博建议，在子课题3要素研究中将公共文化服务设施设置与设施体系、公共文化资源供给方式与供给体系、公共文化人才队伍建设与资金保障这三个方面同文化共享工程等一系列国家重大文化惠民工程有所结合，研究一下国家重大文化惠民工程在完善要素方面作出的贡献，以及国家重大文化惠民工程的保障机制。

浙江大学副教授李超平建议整个课题的研究应更多关注基层，关注基层在体制上的矛盾是什么，如何解套；如何以政策、制度去保障和规范基层公共文化服务及设施的功能整合与服务融合。

文化部政策法规司法制处处长王建华说，希望课题在两个方面力求突破。第一个方面是对公共文化服务深层次问题有所解决，要明确调整对象，增强立法的可行性。另外，要对“基本服务”进行界定。第二个方面是要在法律制度研究上真正有所突破，建议增加法律专业专家，增强法律思维，运用专业术语，使立法支撑研究更加专业化。

对于是否将广播电视、新闻出版、网络等领域内与公共文化服务相关的内容纳入本课题的研究范畴这一问题，与会专家持有不同意见。国家公共文化服务体系建设专家委员会委员张彦博认为，应在课题总体框架中，开宗明义地指出所涉及和研究的公共文化立法的边界，是否考虑到广电和新闻出版等领域要在总体框架中应当有所交代，不要存疑或使人产生疑问。首都图书馆馆长、中国人民大学博士生导师倪晓建认为，即便是重大课题研究，也应当“有所为，有所不为”，坚持批判精神、坚持自己的学术观点。研究范围不能太大，要突出重点，广电、新闻出版、网络等领域可略带阐释，但不能都纳入进来详细研究。清华大学图书馆研究馆员肖燕认为，应将公共文化理解为公益性文化服务的硬件和软件，研究对象范畴不宜扩展到广电、新闻出版等领域，恰恰相反，根据已有的实际状况，建议进一步缩小和明确研究范围。

与会专家发言后，课题组首席专家李国新教授表示，会后课题组将认真消化吸收专家们提出的意见和建议，进一步完善课题的研究计划，开始进入实质性研究阶段。在今后的研究过程中，希望专家们一如既往地对课题给予关注和指导，同时课题组要加强成员之间的互动交流，加强与政府公共文化管理部门、公共文化服务机构，以及国内外相关领域学者之间的交流合作，加强和课题管理机构的交流沟通，共同为高效优质地完成课题而努力。

（课题组供稿）