《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称《纲要》）的制定与2011年11月15日武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会的召开，标志着我国将集中连片特殊困难地区（以下简称“连片特困地区”）作为今后10年扶贫攻坚主战场的新一轮区域发展与扶贫攻坚战略进入正式实施阶段。实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚，是中央根据全面建设小康社会总体目标和扶贫开发新形势作出的决策和战略部署，意义重大。

　　国家区域发展战略与扶贫开发战略的重要组成部分

　　在区域发展战略方面，“十一五”规划正式确定了我国的区域发展总体战略，即推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。党的十七大报告重申了这一区域发展的总体战略，其基本思路就是充分发掘各个区域的发展潜力，推动四大经济板块实现共同发展。“十二五”规划在提出区域发展总体战略的同时，把深入实施西部大开发战略放在优先位置，并正式提出加快解决连片特困地区的贫困问题。

　　在扶贫开发战略方面，改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是伴随着《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的顺利实施，扶贫事业取得了巨大成就。但由于我国经济社会发展总体水平不高，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，特别是连片特困地区的扶贫攻坚任务仍十分艰巨。作为未来10年我国扶贫开发的纲领性文件，《纲要》明确将六盘山区等11个连片特困地区，加上中央已经明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区和新疆南疆三地州，一共14个片区确定为国家未来10年扶贫攻坚的主战场。这些片区是全国扶贫对象最多、贫困发生率最高、扶贫工作难度最大的地区。

　　对国家区域发展战略与扶贫开发战略的创新发展

　　在区域发展战略方面，党的十七大提出了到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，描绘了东部、中部、西部和东北部四大板块共同奔向小康社会的蓝图。从实际情况来看，目前连片特困地区经济社会发展相对滞后，成为各大板块或大板块内各大区域协调发展的“短腿”与“瓶颈”。小康社会建设是全域、全程、全面的，没有这些特困地区的加快发展，就不可能实现区域协调发展，就不可能完成全面建设小康社会的战略目标。因此，“十二五”规划明确提出要加快解决连片特困地区的贫困问题。《纲要》关于要求该类地区规划与国家总体规划和相关专项规划衔接的规定，既是对这一问题的回应，也是对以往区域发展规划的深化与发展。

　　在扶贫开发战略方面，连片特困地区区域发展与扶贫攻坚是对以往扶贫开发战略的创新。我国早在20世纪80年代就将全国贫困地区分为18大片区。而“集中连片特殊困难地区”之说，最早是在2010年7月中共中央、国务院召开的西部大开发工作会议上正式提出来的。在这之前，普遍的提法是“集中连片特殊类型”地区。比较而言，“集中连片特殊困难地区”更加准确地定位了这类集革命老区、民族地区和贫困地区于一体的地区。这些地区由于多方面原因，一般经济增长不能带动、常规扶贫手段难以奏效。解决这些难题，必须采用超常规的扶贫手段，创新扶贫模式。《纲要》围绕全面建设小康社会的奋斗目标，科学把握我国扶贫开发的“变”与“不变”，以“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”为基本思路，将区域发展与扶贫开发有机结合起来，整合各类资源，着力解决瓶颈制约和突出矛盾，加快连片特困地区发展和脱贫致富步伐，突破了就扶贫而扶贫、扶贫开发互不关联的传统扶贫模式，是针对我国国情与所处特定历史阶段提出的一种新的扶贫模式。

　　（作者分别为湖南文理学院教授、党委书记）