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巡察制度內含雙刃效果
巡察御史的職權雖無法與巡按相較,但在實踐過程中,巡察御史往往利用“中央官”身份,突破職權限制,直接介入地方行政。清初,巡按權力之大乃至“內宣朝廷德意,外察督撫賢否,上考百官善惡,下問萬民疾苦,以及封疆安危、兵馬強弱、錢糧虛實、刑名直枉無不稽察”。巡察御史的職權專司稽查盜賊、巡查驛站煙墩,雍正帝也諭令巡察官員不得干預“一切地方事務”,但實際並非如此。他們不僅對吏治民生、刑名治安等地方常規政務有所關注,對雍正推行的各項新政亦有相當涉入。譬如在清查江南虧空、湖廣墾荒、河南山東推行保甲等政務中,皆可見巡察御史與皇帝、督撫之間的互動。巡察御史通過皇帝默許、地方官有限默認以及自身的政治手腕等,游走在“為”與“不為”之間,但缺乏制度和法理支持。這種靈活的隱性職權不僅便於皇帝對地方行政的調整與掌控,也可在一定程度上削弱監察官員“地方化”的可能,使其長期保持獨立於地方系統的外部(中央)監察者的性質與功能。
事實上,巡察官員在行使職權過程中的模糊性或靈活性是一把雙刃劍,“名實不符”“權責不明”往往釀成巡察御史與地方官或是水火不容或是沆瀣一氣的兩種極端后果。山西巡察勵宗萬密陳山西弊政,並將矛頭直指山西巡撫石麟和按察使宋筠。雙方由此相互攻訐,嫌隙日深,甚至阻礙了地方行政的正常運轉,而真正的弊政症結反而游離於焦點之外。雍正六年,山東巡撫塞愣額具奏保舉本省巡察張鳴均,隨即引起雍正帝警覺,上諭申飭二人,指責巡察官不應“有意緘默包容、不言地方之事,以為可得巡撫之歡心而為之稱譽”。巡察官員竟疑似與地方官相互勾連,這顯然與朝廷設置巡察御史的初衷背道而馳。巡察御史設立未及十年,便被陸續停廢。山東、河南停於雍正六年,江南停於雍正九年,直隸、湖廣停於雍正十二年。巡察制度的廢止與其設立初衷不無關聯,此時雍正帝的新政已漸次完成,各地督撫亦由得力者出任,如若再行此制,雙刃的另一面即將傷及大局。乾隆以降,清廷除進一步下放奏折權外,另將巡視權賦予道員,特派的巡察御史由是亦無存在的必要。
制度興廢反映時代變遷
順治朝廢止巡按制度,除滿漢矛盾以外,明清兩代地方行政體系的演變也是重要原因。明初始派御史巡視地方,此后逐漸制度化,巡按御史成為與按察司相類似的負責監察地方的官員。巡按御史直接向都察院負責,雖然品秩低微,但其權力很快躍居按察司之上。宣德、正統年間選派文臣鎮守、巡撫地方,其性質是挂都御史銜的都察院派差,其職權最初與巡按有部分重疊。景泰以降,巡撫體制日漸固定,巡撫的職掌重心亦轉向民事,反而較少涉及監察事務。總督則是專為軍務或邊務所差。因此,明代巡按幾乎成為專司地方監察的職官。
清初則不然。順治、康熙兩朝督撫多出身漢軍八旗,意在穩定地方、鉗制漢官,督撫在事實上成為一省的軍政長官,可以廣泛參與地方事務管理,權力較明代大為提升。另外,明代督撫品級由都御史挂銜決定,而清初督撫已有固定品級,是官職而非差遣。這就造成督撫與巡按在監察權上的重疊與齟齬,而前者在品階、出身及其與中央上層的親密關系,使得督撫完全凌駕於巡按之上,巡按失去了制約、監察地方的實際功能。如何處理巡按與督撫的權力關系顯得日益棘手,這也是巡按廢立爭議的焦點之一,朝廷亦傾向於以巡撫來分解巡按的部分權責。
就順治、康熙、雍正三朝的政治實踐來看,諸多方案試圖解決的仍是中國古代地方監察制度面臨的核心問題之一:如何避免中央監察官員的“地方官化”。在強勢督撫的陰影下,歷代慣用的“以小制大”策略難以為繼。雍正朝巡察御史的廢止,在某種程度上正是朝廷意識到其無法完全超然於地方行政體系之外,更無法擺脫地方政治利益的糾纏。從巡按到巡察,地域與權限的萎縮昭示著這種監察模式逐漸無法滿足時代發展的需要。清廷最終採取折中方案:一方面接續巡按、巡察御史體制緒余,朝廷不定期派員巡察特定地方;另一方面,清廷亦嘗試將監察權普遍下放,由中央外部監察變為地方內部制衡,乾隆朝賦予道員以監察之責以及奏折行用范圍的日益擴大,正是基於這種思路的實踐。
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