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統籌治理的急迫性
信訪問題是從中央到地方困擾我們的大問題，必須從政治的高度來看待，統籌治理。信訪問題統籌治理，是通過國家不同層面的戰略規劃與管理，將信訪問題相關主體、信訪問題治理目標—手段—效果相統一，從而尋求與國家整體發展戰略任務相適應的社會治理形態。
信訪作為經濟社會發展問題的綜合反映，涉及民主、民生、民權諸多方面，群眾切身利益與利益分配、權力邊界、價值訴求糾纏其中。由於這是黨的群眾工作在新時期遇到的新課題，從而使現今的信訪問題與信訪工作乃至信訪制度具有非常意義。新形勢下，黨的群眾工作與信訪工作如何有機銜接、協同行動，發揮兩方面積極作用，既是理論問題，更是重大現實問題。
信訪是人民群眾的合法權益。群眾來信來訪，不僅是在維護具體利益，而且公平公正、價值追求甚至心理平衡也成為其重要訴求。信訪問題產生於各主體和多環節、系統運行過程之中。國外解決信訪問題有其自身特殊條件和環境，但沒有我黨和國家的整體優勢，而這正是我國特色和優勢所在。目前國內信訪問題的處理主體，主要是信訪部門及有關責任部門。應當看到，目前信訪問題呈現多元復雜性傾向，問題的解決需要經濟政治文化社會各領域、多方面推進，黨委領導、政府主導和社會參與的各主體的良性互動，需要一個超越信訪的部門來協調，實現信訪工作——群眾工作——社會工作——維穩工作在各個部門和層面協同，這樣才能促成社會和諧、科學管理。
群眾工作、社會工作對信訪工作的助推，有利於矛盾化解、關口前移。目前，在實務層面，黨的群眾工作如何與信訪工作機制有機統籌、銜接，還處於摸索階段。最新經驗是“以群眾工作統攬信訪工作”，但這尚停留在“概念”層面和信訪領域，沒有實質進展，非常需要擴大視野，總體思考，全面整合。是否應改變“以群眾工作統攬信訪工作”的思路，從信訪問題——信訪工作——群眾工作出發，從問題入手，從問題生成機制開端破解，從對外管制轉而內省自律，對黨與政府在體制、領導、戰略、系統、關系、主體、管理、過程、結果等各方面加以戰略反思、統籌治理。即著眼黨與政府總體戰略的統籌規劃，以群眾工作、信訪工作與社會工作有機結合而構建群眾工作網絡，整合各主體及相關力量，在各組織中實行事業目標——工作效果相統一的管理機制，促成信訪問題的有效解決，形成中國社會矛盾化解的統籌治理模式。
統籌治理的邏輯思路
從信訪環境改善角度談統籌治理，首先要求黨和政府“做正確的事”，然后是“正確地做事”，前提是實現“思想現代化”，創新理論，更新觀念，變革思路，使得權力、能力、智力三合力正向提升，發揮積極效用。
黨和政府要“做正確的事”，要求國家治理的基本制度符合時代潮流，國家治理組織架構符合現代理念，能夠及時解決面臨的種種問題，而國家治理的成本相對較低，效能卻比較高。黨和政府要“正確地做事”，要求各治理主體到位不越位，有為不亂為，市場主體競爭有序，調控主體主動有度，社會主體積極有位，個人主體創業有利，形成讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發和讓一切創造社會財富的源泉充分涌流的局面。同時，在政府內部科學設置機構和有效配置職權，建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，實現決策相對集中、執行專業高效、監督有力到位。
從信訪問題解決的實質談統籌治理，涉及黨在執政條件下採用什麼方式構筑國家——社會治理模式的問題，與基本國情、政治體制、縣級政府行政職能和行政的時空環境條件緊密聯系，是“治道”的重大變革。信訪問題統籌治理的大目標，是堅持人民主體原則，通過群眾工作——信訪工作——社會工作有機結合和全面貫徹，以為人民服務思維密切黨群關系，在黨與群眾、政府與社會多元主體之間建立相互尊重、平等協商、合作互動、同構共贏的橋梁及友好關系，形成共識、判斷與評價（執政合法性）統一的社會條件和基礎。
1.厘清概念，實現觀念創新。
人的思想觀念更新是最困難的更新，它涉及一系列的權益和既得利益沖突。鑒於此，破除舊機制，應先從器具更新開始，其次是制度更新，最后才是觀念更新。信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分。從解決問題出發，可嘗試先探索信訪問題的警源、警兆，信訪事項與信訪矛盾升級原因之間的相互關系，厘清信訪問題產生與解決過程的內生性關系及內在機理﹔採用新的信訪工作機制設置，在信訪活動中通過各種器具性的形式和方法呈現，以有形的環節、流程、規范引導，產生有序的信訪活動與信訪文化。從而逐步厘清黨委政府既有信訪工作系統現狀和問題，界定其職責和功能，包括與信訪有關的基本概念和觀念。目前，涉法涉訴信訪已分類管理，歸口檢察院牽頭受理，但依然不能保証其不流於信訪部門。所以，信訪和諧與社會有序，到底與哪些機制相關，各主體又是一種怎樣的相互關系，仍有待統籌理論和統籌實踐的積極探索。
2.優化信訪環境，明確邏輯關系。
調研發現，信訪問題與政治環境有一種內在聯系：剛性政治壓力——管制型行政——民生信訪（求決、訴求型）﹔彈性政治壓力——服務型行政——民主信訪（參政、建議型）。其中，信訪問題演進的生成機制是：信訪警源（日常矛盾糾紛、潛在利益沖突）——信訪警兆（與民眾生活直接相關的損害）——信訪警情（維權訴求，正常信訪事項）——信訪升級（處置不當，非正常上訪），發展的次序是：一個信訪事項到多個信訪事項，一直到信訪事項多得成為問題。應該看到，最初的信訪事項與這個“信訪問題”的產生和發展，是在體制內各系統的日常工作基礎上產生的，經過了群眾工作+社會工作+基層組織工作+自組織工作，以及信訪部門的工作乃至維穩工作的綜合治理、危機管理這樣的全過程的。尋此路徑，或許可以找到統籌實踐的著力點和切入點。
統籌治理的現實著力點
信訪問題統籌治理，必須跳出就信訪論信訪的思維，把信訪問題置於更廣闊的時空中，從“源”和“兆”提前化解，建議五法並用：一是走法治之路。完善法制，依法行政，以法治國﹔加強信訪人與信訪工作人員行為的雙規范﹔實行全國信訪工作標准化的系統管理﹔從制度上要求企業追求利潤最大化與社會責任擔當的一致性、公共服務部門產品提供的卓越績效與群眾利益的一致性。二是走群眾路線。通過各種社會矛盾糾紛化解渠道，構建群眾工作網絡，來化解矛盾、管理社會﹔依法執政、依法行政的實施和操作，必須科學執政、民主執政，遵循從群眾中來、到群眾中去的路徑。三是著力發育社會。通過社會工作，培育社會工作者和志願者，創新基層社會管理模式，發育群眾自救的社會支持網絡。四是注重國家層面的頂層設計。信訪問題解決的關鍵，是保障公民有序政治參與，保障群眾有地方說話，說話管用，真正保障其主體地位。五是信訪要走“轉化之路”。現實中，雖然信訪制度飽受詬病且有存廢之爭，但一項制度產生與終結不可能一蹴而就。切實可行的是，通過信訪考核體系的全面革新，分類管理，與其他方式的功能承接，逐步完成信訪職能的轉化和信訪工作的現代轉型，使得信訪制度成為中國政治制度體系中充滿活力的組成部分，發揮積極作用。
統籌兼顧，實施“前后內外上下左右解決戰略”。統籌兼顧是現實復雜多變問題獲得有價值、能匹配、少后患解決的必由之路。因此，要以信訪問題解決為中心，把空泛議論引導到對群眾利益及具體問題的直面和解決上。“前后”：把對信訪事項的解決關口前移到對信訪原因查找和消除上，注重發揮信訪信息的預警功能，變反饋為前饋﹔“內外”：把教育、改變、完善的對象，由對方或群眾轉變為對黨政自身的內省，建設信訪文化和信訪倫理﹔“上下”：強化“基層、基礎、基本”信訪工作標准建設，在此基礎上，全國逐步自上而下革新考核制度﹔“左右”：社會所有部門特別是公共服務部門要追求管理與服務的卓越績效。
統籌治理作為戰略管理最重要的一環，其基礎性機制應從單一向多元轉變。目前需要建設的基礎性機制有：（1）以紀檢、督察等部門組成的黨政正職監督機制﹔（2）以政府為責任主體的信息溝通與社會回應機制﹔（3）以工會等體制內組織為依托的勞動關系協調機制﹔（4）以社區組織為依托的個體心理健康防衛、救護機制﹔（5）以第三部門（體制外力量）為主體的社會矛盾組織化化解機制﹔（6）以信訪部門為主體的信訪信息預警管理系統及其軟件的應用平台。具體工作部門，要注重研究依法按政策處理信訪問題、確保政策執行到位、問題處理到位、教育疏導到位的保証機制，掌握防止局部性問題轉化為全局性問題、非對抗性矛盾轉化為對抗性矛盾的規律。
信訪問題統籌治理，要求全國上下、各個部門作為一個統一的整體，貫徹黨的宗旨意識、宗旨理念及宗旨設置。實現這個整體的統一，形成以黨和政府組織管理與服務體系為核心的機制群，是社會主義基本制度結構內生性關系、系統狀態和整體功能綜合體現的動態平衡過程和復雜工程，貫徹的是信訪主體、客體與環境相統一原則，追求的是社會發展穩定的整體綜合效用。由此要求黨的群眾工作必須跟上時代步伐，逐步實現社會化，與專業社會工作相結合，以黨的社會化群眾工作，來統攬信訪工作。隻有更好地發揮社會工作主體“第三方”作用，提前介入群體、個體之中，深入社區民眾之中，在矛盾糾紛產生之前，在群眾與黨和政府之間，增進友誼、溝通、連接，才能及時反映民意、集中民智，紓解糾紛矛盾，促進社會團結，維護公眾利益。
作者:中共山東省委黨校校刊部主任
[本文系作者主持的國家課題成果的結晶。一是2011年國家社科基金一般項目《信訪問題統籌治理研究》（項目編號：11BZZ020）﹔二是2012年國家社科成果文庫《信訪和諧問題研究》（獲山東省社科重大成果獎）。]
來源：社會科學報
